《我国城镇住房保障范围和保障方式研究论文.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我国城镇住房保障范围和保障方式研究论文.doc（30页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、我国城镇住房保障范围和保障方式研究摘 要保障的本质含义是救助n 住房保障是保障 “人人有房住”，而不是保障“人人有住房”。n 保障住房的主要形式是廉租房，不能将“住房保障”泛化为包括中等收入群体的“住房普遍福利”，经济适用房政策和双限商品房政策不应该作为住房保障的内容而长期存在。n 住房保障应面向城镇常住人口而不仅仅是户籍人口。我国可采用家庭可支配收入的30%作为住房可支付性判断标准n 住房可支付性体现住房支出与家庭收入之间的关系。如果一个家庭在支付持续的住房支出后，其收入仍然可以维持其基本生活水平，包括满足衣、食、行、医疗和教育需要，就可以认为该住房为可支付性住房或该家庭具有住房可支付性。n
2、 根据模型计算，现阶段我国低收入家庭最大租房或买房的月支出标准为家庭可支配收入的25%。n 公共住房建设标准应采用最低设计标准。n 以平均市场房租和平均市场房价作为住房补贴参考标准。初步估算，城镇住房保障对象范围大约占城镇常住家庭总数的5%、并且每年增加40万户左右n 2005年城镇户籍人口纳入住房保障体系的比例为城镇总户数的2.5%，并且每年新增20万户。保障对象主要是最低收入户、低收入户、中等偏下收入户中没有房产需要租赁市场住房的家庭，以及这些家庭每年的新增家庭；“棚户区”住户和最低收入户中有房产但人均住房面积低于10平方米的住户。n 公务员住房不宜统一纳入住房保障体系。n 农民工家庭半数
3、无力租赁正式市场价住房，5年后仍在城镇租房住的农民工如果符合城镇住房保障对象条件，建议考虑进入城镇住房保障范围。2005年这部份可以进入城镇住房保障范围的农民工数量大约占城镇人口总数的1.5%左右，每年增加15万户左右。n 2005年“城漂”需要纳入城镇住房保障体系的人员约占城镇人口的1%。每年需要进入城镇住房保障范围的“城漂”数量大约为5万户。城镇住房保障方式应以“人头补贴”为主“砖头补贴”为辅n 城镇住房存量中60平方米以下小户型住房比例达到40%，其中1居室和2居室比例超过90%。n 城中村住房成为城市外来人口的廉租房。n 近年城镇住房增量中的小户型住房比例保持相对较高水平。n 到目前为
4、止，我国城镇化和住房市场提供的小面积住房比例相对支付能力不足的住房保障对象比例是足够的，我国住房保障的核心问题不是小户型住房存量的不足，而是低收入阶层住房支付能力不足的问题。n 加速住房存量流转，充分利用住房过滤发挥存量住房的保障作用。本报告打破“二元”体制下对城镇范围内住房和居民群体的分割，以全部城镇范围为研究视角，分析不同群体的住房支付能力；根据住房存量结构状况提出现阶段我国城镇住房保障方式的建议。 一、住房保障定义本报告认为，保障的本质含义是救助。住房保障是政府对社会成员中无力参与市场竞争者、以及竞争中的失败者进行的居所救助，是社会保障体系的一个组成部分。第一，住房保障是社会保障的一部分
5、，保障程度与整个社会保障理念有关，以基本保障为基础的社会保障体系决定了我国的住房保障也只能是低水平的基本保障。保障的本质含义是救助，是保障 “人人有房住”，而不是保障“人人有住房”。从世界各国来看，不同的社会保障理论在不同时期各领风骚、大行其道，都有其时代背景渊源。西方社会保障理论的发展在较大程度上反映了自由放任主义与国家干预主义两大经济思潮兴衰交替的关系，需要结合当时历史背景实践来验证。近三十年来，世界各国都对本国的社会保障制度进行了较大范围的改革，改革的基本方向是围绕削减社会保障内容、降低社会保障支付水平而展开的，原因在于过高的社会保障支付内容与支付水平导致了国家财政在这方面的过重负担，并
6、已影响到国家和企业在产业领域的投资，而这被认为是70 年代以来西方国家经济危机的一个重要原因，接受保守主义理论思潮越多的国家，它的福利制度朝着这个方向发展的变革就越大。再分 英国、瑞典走在前列：配 “从摇篮到坟墓”均有保障强 德国俾斯麦政府： 的福利国家度 疾病社会保险法 贝弗利齐 福利国家危机 工伤事故保险法 “报告” 美欧消减福利内容 老年和残障社会保险法 英国 “济贫法”1819世纪 19世纪后期 1920 19401960年代 1970年代后古典经济学 德国新历史学派 福利 凯恩斯主义 新自由主义功利主义 经济学 新建桥学派 经济学 民主社会主义学派 图1 “追求再分配不同强度的理论与
7、实践”之时间分布示意图我国的社会保障体系是以基本保障为基础的。2002年，党的十六大报告指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。坚持社会统筹和个人账户相结合，完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度。健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度。多渠道筹集和积累社会保障基金。各地要根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平。发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”中央关于社会保障体系的论述阐明了我国社会保障体系以基本保障为基础。改革开放以来，我国生产力取得了令世人瞩目的发展，温饱问题已基本解
8、决，正在实现全面建设小康社会的目标，但是，生产力落后状况没有根本改变，这就决定了我们不能走西方国家高福利的道路，我国的社会保障只能是低水平的基本保障。因此，中央反复强调的是基本保障或最低社会保障，这是符合我国经济社会发展实际水平的，是对我国经济社会发展状况的正确把握，使中国社会保障始终建立在现实的土地上，避免陷入西方国家高福利的泥潭。以基本保障为基础的社会保障体系决定了我国的住房保障也只能是低水平的基本保障。保障的本质含义是救助，是保障 “人人有房住”（即可以满足其享受社会基本的、最低标准的住房需求），而不是保障“人人有住房”（即拥有住房资产并享受资产升值效益）。第二，不能将“住房保障”泛化为
9、包括中等收入群体的“住房普遍福利”，保障住房的主要形式是廉租房，经济适用房政策和双限商品房政策是在特定阶段实行的住房政策，随着经济和社会背景的改变，这两种住房政策应该逐步淡出，而不应该作为住房保障的内容而长期存在。 经济适用房政策和双限商品房政策是在特定阶段实行的住房政策，其中，经济适用房政策是在上世纪90年代初期加速推进住房商品化的背景下产生的，而双限商品房则是在近年房价持续高涨形势下，部分地方政府为平抑房价上涨而采取的一种住房政策。经济适用房政策曾经对促进住房体制改革、减少住房新旧体制转轨的剧烈震荡，促进适应市场经济体制新的住房保障政策体系的形成和发展发挥了积极的作用。但早期的经济适用房建
10、设由于在供应对象上定义范围过大，既无明确的准入标准又无明确的建设标准，致使经济适用房在1998年以后全面取消福利分房、推进住房分配货币化、市场化和住房价格日趋上涨的整体环境下，其提供住房保障的作用和意义逐步缩小，很多经济适用房并没有被需要得到住房保障的城镇中低收入、低收入获得，而是有相当部分是为中高收入甚至是高收入人群获得。近年来，随着经济适用房准入标准和建设标准的逐步明确，以及政府对购买者审核力度的逐步增强，高收入者购买“经济适用房”现象有所减小，矛盾有所缓和。但是，到目前为止经济适用房的对象仍过于宽泛，集资合作建房和公务员住房都在经济适用房的框架下，仍然存在“保障泛化”的倾向。市场经济的基
11、本准则是明晰的资产权利和在此基础上的等价交换。因此，如果放开这个“包含了补贴的资产”市场，将构成对房地产市场的破坏，而且，“含补贴的东西将永远供不应求”。根据我国以基本保障和最低生活保障为基础的社会保障制度建设原则，我们认为保障住房的主要形式应是廉租房，不主张再继续推进“经济适用房”和“两限房”的建设。廉租房的要素包括住房面积和住房质量，在对城市公共服务和就业机会具有基本可达性的地方为低收入者提供居住机会，提高其健康水平、技能水平和融入社会经济生活的能力，帮助其最终摆脱贫困。第三，住房保障应面向城镇常住人口而不仅仅是户籍人口。人力资本是城市经济发展的重要资源，为城市经济增长做出贡献的是城镇常住
12、人口而不仅仅是户籍人口，住房保障是实现人力资本提升的必要条件，有利于城市产业结构的升级和城市社会经济的可持续发展。由于“二元”制度的存在，目前住在城镇范围内的居民并不都是当地城市户籍人口，城镇范围内的土地不完全是国有土地，城镇范围内的住房也不全是国有土地上的住房，农村人口、集体土地、集体土地上的住房与城市户籍人口、国有土地、国有土地上的住房同时存在于城镇范围，这决定了我国城镇住房保障制度绝不能够仅仅面对城市户籍人口和他们所住的房屋。改革开放20余年，我国经历了快速城镇化过程，城镇化水平从1978年的17.9%提高到2006年末的43.9%，城区范围迅速向郊区蔓延，全国地级城市建成区面积由200
13、0年的22439平方公里增加至2006年的33660平方公里。在城市建成区的飞速扩展中，农地被迅速征用进行建设，而拆迁安置相对麻烦的村落则被保留下来，形成了城镇建成区范围内大大小小的城中村。也就是说，城镇范围内的全部住房分为两种性质：一是建在国有土地上的城镇住房；二是建在集体土地上的城中村住房。这两种性质的住房都是城镇常住人口的住房供给源。利用国家统计局调查数据进行分析，可以得出城中村住房是城市常住人口重要的住房供给源：全国城市范围内，城中村住房面积占全部城市住房面积的33%，城中村住房间数占全部城市住房间数的30.6%；城中村住房解决了29.5%城市常住人口的住房问题（见图2）。图2 城中村
14、住房是城市常住人口重要的住房供给源除城中村外，还有部分“农转非”住房在城镇化过程中进入城镇。“农转非”住房同城中村住房相比，已经完全转变为城镇住房，改为国有土地上的房屋产权，进入城镇住房统计系统。城中村住房和“农转非”住房是我国城镇范围内住房增量的重要贡献者。根据2000年人口普查数据和2005年1%人口调查数据估计，2000-2005年，我国城镇范围内的住房存量由91.4亿平方米增加到156亿平方米，住房增量为64.5亿平方米 此处城镇范围内的住房存量大于建设部统计的城镇住房存量。原因是人口统计中的城镇范围大于建设部住房统计的城镇口径。其中，城镇住房建设竣工量为30亿平方米，城镇住房拆迁量约为5.5亿平方米，进入城镇范围的“城中村”住房约为28亿平方米，“农转非”住房约为12亿平方米。这一时期，城镇住宅建设对城镇范围内住房增量的贡献为38%，城中村住宅对城镇范围内住房增量的贡献为43.4%，“农转非”住宅对城镇范围内住房增量的贡献为18.6%（见图3）。图3 2000-2005年城镇范围内住房增量分布 注：图中城镇住房建设增量=城镇住房竣工量-城镇住房拆迁量在城镇范围内居住的是城镇常住人口。按照户籍划分，我国城镇常住人口可分为四类（见图4）：本地
