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1、欧洲联盟法中的指令协调机制作者：鲍禄 对外经济贸易大学法学院 时间：2009-10-23 作为欧洲联盟三大支柱之一的欧洲共同体1,是 一体化程度发展得最高的领域。欧洲共同体的基础,是内部的统一大市场;构成统一大市场基本要素“四大自由”中的第一个,就是商品的自由流通。因此,消除各 种各样的、有形的与无形的、技术的和财政等等障碍,保证商品在共同体内部的统一大市场中的自由流通,是共同体得以存在的基本要件,是欧洲共同体以至欧洲联 盟的基础性核心目标之一。一体化运动,是以法律的趋同、一致化为条件、为体现的。欧洲共同体的法律,无疑也是以一体化的目标和它的具体落实作为实质性内容 的。因此,推进一体化,体现在
2、法律领域,就是推进法律在共同体层面的增长和发展,推进各成员国法律的趋同、协调和统一。法律的趋同、协调和统一, 无论是在实际的操作层面看, 还是在学理上讲, 都不是一个简单动作能够实现或者完成的事情。观察其五十多年的历程, 欧共体法律的趋同、协调和统一, 早已经成为了一个复杂的运作、一个庞大的工程。在欧洲共同体的“派生立法”,也就是其日常立法的形式当中“, 指令”(Directive)占有重要的地位。几经调整升级为建立欧洲共同体条约的“合并版本”第249 条,对包括指令在内的这些共同体的日常立法形式予以了明确的规定:为了完成它们的任务并根据本条约的规定,欧洲议会应与理事会联合、理事会和委员会共同
3、行动,制定规则和发布指令,作出决定、提出建议或发表意见。指令,所要达到的结果对任何被针对的成员国具有约束力,但在形式和方 法方面则由各该本国机构选择1 。欧洲共同体,具有其自身的、超越各个成员国的独立自主的立法权,在建立共同体的“基础条约”的所授予权能范围内和法律基础上,进行共同体领域内日常的 立法,这也就是“派生立法”。从总体的意义说,共同体的这些日常立法,是对整个共同体有效的,这也就是说,共同体的法律,是超越各成员国、高于各成员国 的,各成员国的内国法律,应该以服从共同体的法律为前提。就指令而言,它所“命令”对象是共同体的成员国,可能是一个或若干, 但在绝大多数情况下是成员国全体。指令的内
4、容,是指导、要求成员国在一个事项的“结果”方面一致、趋同,在完成和达到结果的手段、过程等方面的具体控制则 交由各成员国自己处置。为了完成指令的任务,成员国必须在一定的时限通常是18 到24 个月内进行相应的立法或者法律调整。所以简单地说,指令就是共同体下达给其各成员国的一道立法或调整法律并使之最终走向一致或趋同的命令。就此建立欧洲共同体条约第94 条规定:经委员会建议并同欧洲议会及经济与社会委员会协商后,理事会应以全体一致的方式发出指令,以使各成员国对共同市场的建立和运转发生直接影响的法律、规定和行政规定趋于接近1 。显然,指令的初衷,说到底,是引导各成员国的立法向趋同、一致的方向 上发展。但
5、是因为指令这种共同体特有的法律形式,并不是直接地在共同体的层面上制定详细的规则然后通行于全部的共同体成员国,而是采用间接的方式,在其手 段上将具体和细化的立法任务和规制空间留给了各成员国,因此,一道指令,如果把现在所有成员国都涵盖进去的话,则其项下会延伸出27个国家立法。简单地推 论,27部不同国家的立法,虽然都是遵循着同一道命令,但却有可能产生具有差异性的27个结果。看起来这似乎是一个有些夸张的说法,但是,从欧共体几十年 的历史经验来看,情形确实如此:一致化的初衷,差异性的结果。于是, 产生了对各成员国的具体立法进行协调的必要, 这种协调当然只能是在共同体主导下的共同体层面的协调。注意, 指
6、令这种规则形式的功能就是要求各国立法的结果趋同和一致, 但是指令的发布看来并不能自然而然地导致趋同或一致化“达标”的结果; 这样, 在指令之后, 紧跟着又需要再建立一个协调机制。或许, 从另一角度, 也可以把这个协调机制看作是指令本身实施的一个必需的组成部分。早在上世纪60 年代末,欧共体就建立了一种确定共同体标准2, 对各成员国立法进行协调的机制,现在,它被称为“旧”的方式。这个机制的基本构成是:第一,针对各成员国产业方面的具体要素,由共同体对它们的立法标准进 行具体的协调、使之趋同;第二,各成员国之间产品检验的相互承认;第三,在技术升级的推进方面,建立和引进共同体的立法标准。这其中,第一个
7、方法作为核 心,实际上已经把共同体通过指令对成员国相应立法的直接、具体控制这一权能确定下来了。于是, 在这个机制的运作之下, 在指令颁布生效之后的规定时限里, 各成员国需要将本国相应立法的具体规则进行可能是比较大规模或者很大程度的改变, 以达到共同体要求的标准。仅就工业产品而言, 这很可能导致产品规格、标准的较大变动, 直接影响到具体国家的生产的各个环节。人们发现, 实际上, 这种“协调”的方式并没有给成员国留下什么空间, 成员国只是在非常有限的范围和幅度内, 以先前已被授权作为理由, 可以对共同体的“协调”进行一些保留。比如, 上世纪80 年代末,共同体指令3要求,“吸烟有害健康”的警示标签
8、不得小于香烟盒表面积的4 % ,但英国得到认可的先前国内规则是6 %。因此,一方面英国不能限制4 %面积警示的香烟进口,另一方面,6 %面积警示的香烟仍可在其境内销售4。在这样的情形下,一方面,共同体的“协调之手”伸到了成员国的内部,各国往往会有微词;另一方面,即使是这样的协调,其结果也并不能在任何场合、任何时候都完全地达到一致,差异仍然存在。这种对法律进行协调、求得趋同或一致的方法具体而细微,站在共同体的 角度讲,需要花很大的气力来对各个国家的法律规则进行调整,“很累很费时”( too laborious and time-consuming) 。事实上,这种机制下协调的效果,也并不能够完全
9、达到付出时间和精力而意图达到的一致化的结果,1996 年欧共体委员会的官方数字显示,在内部统一大市场的框架内,协调措施大概也就规制到了30 %的工业产品5 ,事情似乎又回到了起点。1985 年5 月7 日,在共同体理事会的决议6中,一种有关协调产品的技术规范和确定标准的新方法出台了,其后,又有两项理事会的决议对这种新机制进行了重要补充7。这三项决议作为新方法的三个支柱,基本形成了一个新的完整的协调机制体系。自1987 年以来,根据新机制,有25项指令被通过8,它们也起到了对这种机制进行补充完善的作用。新机制的基本内容是:其一,对于按欧洲经济共同体条约第100 条9制定的指令,共同体层面的立法协
10、调限定于:确定投放市场的产品必须符合的基本安全要求,或者公共利益方面的其他要求的标准;符合这些标准的产品即可在共同体内自由流通;其二,把按照指令的基本要求,并根据现时的技术状况,所涉及产品的生产和投放市场所需技术规范起草的任务,委托给具有制定标准化规范能力的机构完成;其三,由标准化机构制定的技术规范并不是强制性的,各国的自愿选择的标准规则允许保留;其四,与此同时,对于按照指令确定的协调标准,或是暂时按照国家标准(但必须能够证明符合指令确定的基本要求) 生产的产品,各成员国主管机关必须承认其符合指令所规定的“基本要求”10。新机制中的第一要素,是明确有关共同体产品标准的“基本要求”概念, 这个要
11、求关乎安全、关乎公共利益,因此它肯定具有自身的实体性内容。同时,“基本要求”又是产品在共同体内自由流通的基本前提条件,在此它又具有程序要件 的性质。总起来说,“基本要求”也就是共同体对产品的“最低”要求。故而“, 基本要求”又成为一项强制性的要求,成为共同体内任何成员国都不能例外的强制性立法标准,这个标准的内容主要指向健康、安全、消费者保护、环境保护等方面公共利益的要求,就此, 建立欧洲共同体条约第95 条第3 款中的规定是:委员会在其根据第1 款提出的涉及健康、安全、环境保护和消费者保护方面的建议中,应将高水平的保护作为基础,尤其应考虑到基于科学事实的新发展。欧洲议会和理事会应在各自的权限范
12、围内采取旨在实现此项目标的行动1 。据此,在新机制下通过的指令,首先都要确定在所指向的具体领域当中的 “基本要求”是什么,基本要求之外,就是各成员国可以各有特色的自由度范围。对于成员国来说,共同体指出的这些基本要求必须在它们各自的立法中明白无误地 予以确定,使得它们的产品在规格、标准、样式等方面具有允许的差异存在的同时,以满足“基本要求”作为必备的第一要素。反过来说,只要是满足了共同体规定 的或者得到共同体认可的“基本要求”,就是(或者等同是) 达到了共同体产品的法定标准,这个法定标准在整个共同体是一致有效的。在确定基本要求这一法定标准的同时,新机制也派生出了标准化机构的存 在必要以及它的功能
13、地位。在基本要求的基础上,更具体详尽的技术规范并不由指令完成,一方面,如前所述,这是个成员国自由度的范围,各国可以制定自己的细 则,也可以延续原有的标准和规则;另一方面,在共同体层面,标准化机构的设立和它的详细的技术、规格、标准规范的制定,也逐步建立起一种示范模式,这也就 是所谓的欧洲标准。同“旧”的协调方式相比较,新方法把协调机制当中的“协调之手”从延 伸到各成员国具体规则的程度拉回到了共同体的层面。回到这个层面的时候,实际上存在着两个问题:一个,如果所确定的协调标准或一致化规则过于具象,那么一 方面这种具象的协调性规则难以制定,另一方面,即使制定出来了也难以真正的全面落实。这种“两难”恰恰
14、是旧机制意欲同时追求的目标。二个,退一步讲,如果 具体的协调性规则能够制定且被制定了出来,甚至得到了落实、实现的论证和认可,那么应当注意,从共同体层面就开始推行具体法律规则,从法律形式上,说明相 应的领域中已经具备了从共同体到各成员国统一的规则直接生效的条件,这其实是共同体的另外一种派生法形式法规(Regulation)的规制形态。 虽然从实质意义上说共同体的所有法律形式都是为了完成同样的任务,但是不同的形式被设计出来也确实是因为在不同的情况下需要采用不同的步骤,是为了恰当地 选择和使用达到目的的不同手段。指令的后续协调如果走到了与法规混同的地步,则要么指令本身出了问题,要么指令这种法律形式出
15、了问题,而这两个问题之间又 有何区分呢? 解决的方案无非是要么不要指令这种法律形式而采用具有直接效力的法规,要么重新审视指令的规则制定和规制机制。在共同体的范围内,在基础条约所确定的共同 体的总体目标之下,指令的协调机制所要完成的任务,无非是两个:其一,是通过技术标准与规则的协调、趋同和一致,真正实现共同体内商品的自由流通;其二, 是保证共同体范围内健康、安全、环保以及消费者保护等公共利益目标得到高水平的保护。旧的机制,从第一个任务出发:要保证商品的自由流通,就要使商品在规 格、标准、品质等方面完全趋同,而这些方面的趋同则意味着控制着它们的规则的一致化,规则的一致化只能依靠统一来实现。在这样很
16、直接和比较强烈的趋同意愿 的驱动下,旧机制采取的方法显然也比较直接,从指令出发,没有回旋地将统一规则的目的推行下去。由商品自由流通推导出规则的一致化,顺理成章,在“理论上”没有任何 错误,碰到的是实际的障碍。纸上谈兵的推演没有把真实情况中不能不考虑的因素加进去。在大多数情况下,把这种推演直接应用到现实场合,得到的只是“很累很 费时”的结果,单纯的法律一体化运动没有给共同体追求目标的进程助推,反而添了乱。但是反过来看,现实的情况首先是差异的存在,如果不用统一规则来抹平差异,推导回去,岂不是无法造就商品自由流通的条件了吗?关键点在于,需要看到、认识到并承认,差异不可能一下子完全消除,并 且,重要的是,也没有必要完全消除。协调法律,规则趋同或一致化的目的首先并不在一致化本身,而是要有效率地造就商品自由流通的条件,因此,能够在差异普 遍存在的同时,在差异中求得一个共同点,并把它与商品自由流通的条件连接起来,就可
