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1、敢问路在何方？由一个案例透视深圳法定图则的困境与出路深圳市城市规划设计研究院 邹兵 陈宏军摘要：深圳实施法定图则制度，是推进城市规划民主化与法制化的一项重要改革，在取得显著成效的同时，也遭遇到许多困难和问题。本文所列举的一个申请修改用地条件的案例表明，法定图则在运行中可能会面临图则违反法定权益、公众参与效果不佳、规划部门职责不清、规划委员会的决策与监督机制不健全等方面的问题，而这些问题产生的根源不在于法定图则制度本身，而是由于宏观经济和政治环境的影响、法定图则自身定位的矛盾性并受到目前规划技术手段和方法的制约，因此对于法定图则目前能够发挥的作用应有一个客观清醒的认识。但当前面临的困难并不应该动
2、摇对法定图则发展前景的信心，也不意味着我们现在就无所作为。事实上，改进和完善法定图则仍有大量的工作要做，论文最后介绍了深圳最近在完善法定图则的操作规则和技术体系等方面所做的努力。关键词： 深圳 法定图则 规则 规划决策1998年深圳市城市规划条例的颁布实施，标志着深圳以法定图则为核心的城市规划体系的建立。法定图则推出后，不仅在国内规划界引起强烈的反响（梁江等，2000；张苏梅等，2000），而且得到社会各界的广泛关注，并受到了深圳市政府、人大、政协甚至省委高层领导的高度重视；在来自全社会从上至下的大力支持和推动下，法定图则工作得以全面推行，对城市土地的出让、开发和建设的有序进行以及推动城市规划
3、决策的民主化、法制化发挥了重要作用。但无须讳言的是，法定图则制度实施的4年中也暴露出诸多矛盾，并由此受到来自各方的批评和非议，使规划部门工作面临巨大压力，有时甚至陷入进退两难的困境。本文将通过一个申请修改用地规划条件的案例，揭示和分析法定图则运行中存在的某些突出问题。需要说明的是，本文之所以要采用案例分析的方法，完全是为了更加具体深入地剖析其中的问题，并不是要就事论事地讨论某个案件处理的是非曲直，也不是要对某个部门或机构的工作进行评判，更不希望由此引起对法定图则这项制度本身的误解或怀疑。在中国的城市发展中，城市开发与规划控制之间的矛盾早已普遍存在，并不是深圳的个别现象，更不是法定图则所引起的。
4、恰恰是由于法定图则的实施，将这些过去隐藏起来的深层次问题暴露出来，展现出来，才显得如此尖锐突出。将规划管理中出现的问题归咎于法定图则制度，或将责任完全推到规划工作人员或规划行政部门头上是不客观的，也是不公平的。相反，正是规划部门自己推行的改革，将自己推至风口浪尖之上，遭受来自各方的激烈批评。本文反映的问题表明，改革是要付出代价并承担风险的，改革者必须要有承受巨大压力的勇气甚至做出牺牲的准备。这对于那些关注法定图则的同行们，特别是那些正在准备推行这项制度的城市的规划工作者们，或许会提供一些有益的启示。1一个申请修改用地规划条件的案例分析在叙述案例之前，我们先对深圳目前法定图则的运作程序进行简要介
5、绍。根据深圳市城市规划条例，由城市规划行政主管部门组织法定图则的编制工作，报城市规划委员会审批。按照深圳市城市规划委员会章程的有关规定，深圳市城市规划委员会（下简称“市规委”）根据审议项目类型的不同和工作分工，设立3个专业委员会：发展策略委员会、法定图则委员会和建筑与环境艺术委员会。各专业委员会受市规委委托，就各自的议事范围为市规委提供审议或审批意见。法定图则委员会（下简称“图则委”）的职责之一，是负责监督法定图则的实施，并对已批准法定图则范围内的地块修改申请和对违反法定图则的建设行为的申诉提出审议意见；但修改申请的最终审批意见由市规委决定。具体的操作程序是：法定图则修改申请须先经规划主管部门
6、的初审，拟定初审意见及技术依据，提交图则委审议后报市规委审批，实行委员投票表决的形式决策，超过半数的通过票数为同意。从1998年至今，深圳共有43项法定图则通过审批，成为这些地区土地开发控制和规划管理的法定依据。但在图则正式颁布实施后，规划部门每天都面临着大量要求修改法定图则所确定的规划用地条件的申请，使得法定图则的修改成为规划日常工作的焦点。以下所列举的就是一个较为典型的案例。11 案例过程概述（1）1994年，着眼于香港回归的形势需要，某新闻单位欲新办一家报纸，向深圳市规划国土局申请报业基地建设用地。经市批地例会批准，决定在福田区某片区划定红线用地约15000平方米给该单位，并于1997年
7、6月签订用地合同。根据合同，该地功能为报社综合用地，容积率4.0，总建筑面积60000平方米。（2）从1998年开始，深圳全面推行法定图则制度，该用地所在片区的法定图则编制工作同时展开。项目组在进行现状调研时，发现该地块自合同签订后一直未进行开发。经进一步调查获悉，由于形势的变化，用地单位已决定不再建设报业基地，因此原用地功能不复存在。经过研究，项目组将该地块功能确定为行政办公用地，容积率调整为2.0。图则草案于1999年3月完成后向社会公开展示并咨询意见，无异议后于2000年初由市规划委员会签发并公布实施。（3）图则颁布不久的2000年3月，用地单位正式致函规划国土局，反映自1997年之后由
8、于形势变化和办报方针的调整，已经决定撤消建设报业基地的计划，要求改变将原用地功能改为住宅用地，并将原合同中的容积率从4.0提高到4.5。在尚未答复的情况下，2000年10月，该用地单位又再次来文要求将法定图则规定的办公用地改为住宅用地，容积率调整为3.5。（4）2001年3月，规划国土局召开技术委员会讨论此案，认为该项申请从技术上考虑基本可行，拟同意将办公用地改为住宅用地，并报市规委审议。2001年4月，在深圳市城市规划委员会第10次会议上，先由图则委对规划国土局的意见进行了初审，同意后报市规委审定。但市规委经表决否决了图则委的意见，不同意修改用地功能，决定仍维持法定图则对该地块的规划。（5）
9、但此案并未就此了结，用地单位又第三次提出要求修改用地功能的申请，并要求将容积率调高到4.5。规划国土局同意申请，报图则委审议；图则委经审议同意规划国土局的意见，但鉴于该项目曾由市规委审查否决，仍提交市规委审定。2001年12月召开的市城市规划委员会年第11次会议上，市规委的审批结果是：同意将该用地功能由办公改为住宅，并将容积率调高到4.5。至此，该案的审批告一段落。12 对案例中存在的若干问题的剖析针对上述案例的处理过程，我们对目前法定图则的操作过程提出下列问题。问题一：法定图则是否可能构成侵权？法定图则编制之前，该地块已经签订了土地使用合同。合同中包含的规划设计条件既是对用地单位开发行为的约
10、束，也是对其权益的认定，并应受到法律的保护。但后来编制的法定图则却规定了与合同不符的规划控制条件，是否构成对土地使用方既有权益的侵害？尽管图则草案编制期间，已经与用地单位进行了沟通，并了解到原开发条件变更的可能性；但在没有发生正式的合同变更之前，法定图则是否有权自行改变原来已经批准的设计条件？问题二：公众参与是否能够真正落到实处？用地单位在1997年获得土地使用权后，并没有按照合同条件如期进行开发，表明早有改变开发计划的意图。而该片区的法定图则草案在1999年3月就完成并公开展示一个月征询意见，直到2000年初才由市规划委员会正式签发颁布实施，期间历时10个月之久。用地单位应该完全有时间有条件
11、了解到法定图则所做出的新的规定，并就有关自身权益的问题向规划部门表达自己的意见。但在征询意见期间用地单位并未提出任何异议，反而在图则正式公布不久就提出修改申请。究竟是因为用地单位对于公众咨询根本未予重视？还是缺乏与规划部门沟通的顺畅渠道？目前的公众参与是否可能流于形式？问题三：规划行政部门该柔和行使自己的职能？深圳市将规划审批的权力由规划行政部门移交给规划委员会，体现了决策与执行分开的现代管理原则。但这并不意味着规划行政部门对于规划审批就不再行使其职能，对于法定图则修改的申请仍然拥有初审权、第一否决权和部分决策的权力，这也是现代管理中分层次决策所必需的。从本案来看，从用地单位提出修改申请（20
12、00年3月）到规划国土局决定上报市规委（2001年3月），经历了长达一年的时间；从前两次申请中容积率的变化（先是4.5，后为3.5）可以判断，在此期间用地单位与规划部门之间应该经历了反复的谈判过程，才形成最终意见提交市规委审批。由此产生的问题是：规划行政部门虽然无权做出最终决策，但在决定法定图则修改申请上报时享有多大的自由裁量权？此外，一项申请由提出到形成初审意见上报历时如此之长，法定图则的现行规则能否保证规划部门的行政效率？问题四：规划委员会的决策行为是否带有随意性？2001年4月和12月分别召开的两次市规委会上，规划部门和图则委所表达的意见是一致的，但市规委却对于同一申请做出了前后不同的决
13、定。尤其令人费解的是，市规委在前次会议上对于调整幅度较小的申请（修改用地功能，容积率提高为3.5）予以否决，却在后一会议上同意了调整幅度较大的申请（修改用地功能，容积率提高为4.5）。那么，市规委在做出自己的判断和决定时是否遵循明确统一的原则和充分的依据？这一过程能否保持前后一致性和公平合理性？问题五：规划委员会的行为和决策是否也需要监督？这是由问题四必然产生的一个疑问。根据城市规划法，由政府负责城市规划的审批，因此规划审批是属于行政行为。而深圳市城市规划条例将审批规划的权力赋予市规委，市规委不仅成为制定和修改法定图则的决策机构，同时也是终审机构。市规委虽然由市长担任主任，但市规委的组成人员中
14、包含大量非公务人员，并不是一个独立的行政机构，那么其成员如何对规划审批的结果承担行政责任？另外，当用地单位对市规委的裁决不服时，却无法启动行政复议或行政诉讼的程序，只能再次提出申请来表达自己的意见，那么市规委的决策权力是否也需要制约和监督？13 问题存在的普遍性及进一步的思考上述案例只是规划部门每年处理的大量用地修改申请案件中较为典型的一例，类似的问题在其它案例中也普遍存在。法定图则修改申请的过程涉及三个程序和机构：规划行政部门、法定图则委员会和城市规划委员会，其中涉及用地功能和容积率调整的申请一般都要报规划委员会审批。我们从20012002年规划国土局处理的用地修改申请案件中抽取了87个样本
15、进行统计分析，除去按规定由规划国土局直接同意或否决的34项外，在上报规划委员会的53项法定图则修改申请中，有47项涉及用地功能改变或容积率的调整，占88.7%；只有6项为其他内容，仅占11.3%。对于这53项修改申请的处理结果如下：由法定图则委员会否决的为1项，审议通过并上报市规委的有52项；这52项中，市规委同意的有45项，否决7项；而否决的7项中，就包括本文所列举的先否决后又同意的这一个案例。总体来看，但规划行政部门同意而最终由市规委否决的议案仅为15%，表明规划行政部门的初审意见和技术依据成为整个审查工作的主要基础性依据，对于最终的决策发挥着很大的影响力。相比而言，图则委基本上只发挥着信
16、息传递作用，对决策效果的实质性影响不大。因此，法定图则审批的决策质量实际上取决于两个关键因素：一是规划行政部门所提供的初审意见的技术合理性，二是市规委决策程序的公正合法性。上文所列举的问题在法定图则实施过程中具有较大的普遍性和典型性，由此也引起社会上对法定图则公平合理性的质疑，并对法定图则这项制度的健康发展产生了一定的不良影响，必须予以高度重视。值得令人深思的是，深圳之所以要推行法定图则制度，就是试图改变过去规划部门关起门来编制规划、关起门来审批规划的做法，倡导城市规划的社会化，推进规划决策的民主化和法制化进程。这一改革方向的正确性是无须质疑的。但为何实施的效果却往往不尽如人意？规划工作者不仅时时面临来自各方的批评和压力，还经常陷入自身违规侵权的尴尬境地。需要我们进一步探究的是；这些问题产生的根源究竟何在？2法定图则面临困境的根源我们认为，深圳法定图则制度在运行中面临的困境，是其所处的内外部环境诸多因
