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1、法律与政策是现代社会调控和治国互为补充的两种手 段，在加快推进依法治国的进程中，各自发挥着其独特 的作用。政策是国家或政党为实现一定的政治、经济 文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则，具有 普遍性、指导性、灵活性等特征。法律是由一定的物 质生活条件所决定的，由国家制定或认可并由国家强 制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系，具有 普适性、规范性、稳定性等特征。政策与法律作为两 种不同的社会政治现象，它们的区别表现在意志属性 不同、规范形式不同、实施方式不同、稳定程度不同 政策与法律的关系极为密切，二者相互影响、相互作 用，具有功能的共同性、内容的一致性和适用的互补 性。本文以“乱收费”为
2、例，从传统的思维惯性造成了 重政策轻法律、制度上缺乏权力制衡机制、法律本身 的缺乏需要政策的优势弥补三个方面分析了当前重政 策、轻法律现象的原因。并结合实际提出从加强法律 建设、对政策运作进行规范两个方面正确处理政策与 法律的关系，确保有中国特色的社会主义沿着民主与 法制政策指导、法律保驾的轨道前进，确保党的十六 大精神得到全面地贯彻落实。关键词：政策；法律；相互关系；依法治国 二、政策与法律的区别 政策与法律作为两种不同的社会政治现象,虽然存在 着密切的联系,但在制定主体和程序、表现形式、调整 和适用范围以及稳定性等方面,都有各自的特点。具体 而言,它们的区别表现在以下几个方面。（1）意志属
3、 性不同。法律是由国家机关依照法定职权和法定程序 加以制定的,它是国家意志和公共意志,是全体公民之 间的契约性文件。而政策有所不同,党的政策是党的领 导机关依党章规定的程序制定的,是全党意志的集中, 不具有国家意志的属性。（2）规范形式不同。法律必 须具有高度的明确性,每一部法典或单行法律和法规, 都必须以规则为主,而不能仅限于原则性的规定,否则 就难以对权利义务关系加以有效的调整。而政策则不 同,有些政策文件主要或完全由原则性规定组成,只规 定行为方向而不规定具体的行为规则。（3）实施方式 不同。法律具有鲜明的强制性和惩罚性,它依靠其强制 力使人们普遍遵从。政策不一定都以强制力为后盾, 政党
4、的政策主要靠宣传教育、劝导，靠人民对政策的信 任、支持而贯彻执行，虽然国家的政策具有一定的强制 力,但这种强制力较弱,政府对违反政策的人只能通过 行政手段予以处分。（4）稳定程度不同。法律一般是 对试行和检验为正确的政策定型化,具有较强的稳定 性。政策则要适应社会发展的需要,及时解决新出现的 社会现象和社会问题,相对于法律而言,政策灵活多变 稳定性不强。三、政策与法律的一致性 政策与法律在本质上的一致性,集中表现在它们都是 以统治阶级的政治权利为基础,服务于政治权利的要 求,实现维护、巩固阶级统治的目的。这种一致性决定 了它们的关系极为密切,二者相互影响、相互作用。具 体而言：功能的共同性。政
5、策和法律都是国家进行 社会管理的工具和手段,共同调整、控制和规范社会关 系。政策与法律在社会调控上具有同样性质的功能。 国家通过颁布法律对社会生活的各个方面进行规范, 同样,国家也通过实施政策对社会生活进行调节和管 理。政策和法律共同构成了社会管理的手段。内容 的一致性。在我国,作为国家的基本政策的国家的大政 方针,它往往体现在宪法和法律之中,具有明显的法律 效力,是宪法和法律的核心内容,因此,国家政策往往 成为法律的指导原则或法律本身。同样,中国共产党是 我国的执政党,党的政策（除了党务方面）一般都通过 一定的法律程序上升为国家和政府的政策,它不仅对 我国法律的制定和执行具有指导作用,这些政
6、策在实 践中成熟之后大都上升为法律,因此,党的政策和国家 政策之间具有一致性,政策与法律之间在内容上也具 有一致性。适用的互补性。政策与法律虽然在功能 的性质上相同,但是二者的适用范围并不完全相同,只 在自己所调整的社会关系的领域内发生作用。政策比 法律调整的社会关系更加广泛,社会生活的各个方面 都受政策的调整和规范,而法律则并不可能深入社会 生活的各个方面,比如宗教、道德、民族等领域的许多 问题就只能适用政策调整,而不能用法律进行硬性约 束。四、对当前重政策、轻法律现象的分析 从理论上看,政策和法律应有一致性,政策和法律对国 家管理具有同等重要性和必要性。但是理论设计的完 美不能取代规定,法
7、律和政策在具体运作中,常常出现 重政策、轻法律的理论与实践相脱离的现象。 以“乱收费”为例,某地工商局、文化局、公安局、物 价局以及街道办事处等共 14 个部门和单位,一年仅向 一个娱乐场所所收取各种费用达 26 项,累计收费 19885.5元,而每个娱乐场所每年上缴税收仅5000 6000 元,税费之比为 1:3.31,国家税收仅占各项收费 1/3。税收被收费挤占,大量国家财政资金也就被“小 金库”侵吞。 我们对该案进行一下分析,关于“收费”问题,虽然我 国目前尚无统一的收费管理法,但一些基本法律原则 是有的,如:保证国家财政统一,减轻国家财政困难;依 法管理,合理收费,不侵犯公司、法人和其
8、他组织合法 权益等。而“乱收费”行为一般是根据地方政府和部 门在利益驱动下擅自制定的政策性文件作出的,这些 文件违反上述法律原则,严重干扰了依法治税工作,破 坏了国家财税体制。这种法律不如政策的局面,是多种 因素长期综合作用的结果。（一）传统的思维惯性造成了重政策轻法律的现象。 政策在我国享有历史性的威望。在革命战争年代,在打 破、废除旧制度束缚时,不可能一下子从整体上建立起 新的法律制度,主要靠政策办事,政策替代了法律的作 用。在建国后长期处于法制不完备,靠政策办事的状 况。直到 80 年代初,我国基本以人治为主,党和政府的 政策仍然是活跃于政治、经济、文化、教育等各个领 域中,这种状况造成
9、了人们根深蒂固的政策意识。传统 计划经济下的政策思想也就一直遮掩在法律之上,法 律始终无法跳出政策的泥沼,人们也习惯于以政策的 思维思考法律问题,执行法律规定。“当法律形同虚 设时,法治必然会被人治所替代,法治精神亦无法转 换为中华民族的整体精神。”正是由于这种社会环境, 塑成了民众固定的惯性的行为准则、思维方式和价值 取向,过分热衷于政策而对法律却较为漠视。在此情况 下,如果政策违背法治原则,偏离“法”的运动轨迹, 造成的损失是十分巨大的。坚持政策治国,最终要导致 政策误国,我们在这方面已有太多的历史教训。（二）制度上缺乏权力制衡机制。政策与法律的矛盾, 其实质上是权与法的斗争。权力具有腐败
10、的趋势,需要 法律加以制约,通过法律来防止和制约权力滥用,否则 就会失控、滥用、自我膨胀。现代法学的方法论和价 值观体现为控权与平衡理论。平衡是控权的目标,控权 是实现平衡的手段。通过控权与平衡机制来防范和控 制权力滥用,合理分配社会权利,达到利益的平衡点。 由于当前我国权力制衡机制不完善,各种法律形式的 “控权”色彩淡薄。实体法主要是合理配置权力与权 利,以权利抗衡权力的主导法律形式,但现实中,法律 注重约束权利胜过制约权力,职权与职责脱节,有关法 律责任规定模糊,力度不够。程序法则主要体现公正与 效率,是对权利滥用的限制,其社会权利分配直接体现 控权与平衡的精神。出于监督机制不完善,缺乏监
11、控的 权力往往是腐败滋生的温床。同时权力远离法律的约 束,极易在权力保护下出台一些违反规则和原则的政 策,从而导致政策优于法律的现象。（三）法律本身的缺乏需要政策的优势弥补是现实的 原因。法律本身的缺陷表现在两个方面:一是,法律调 整对象的范围是有限的。事实上“在中国的法律制度 内,存在并活跃着一大堆具有各种名号的不称为法律 的法律。”比如道德、政策、习惯等,它们不具备法律 规则的形式,却在法律无法调整的社会领域,发挥着实 际指引、评价、约束等法的功能。在另一方面,法律规 则具有滞后性的特点,社会是发展变化的,法律制定的 同时,也就意味着它已经过时,开始与现实脱节。即使 经过修补也不能改变其滞
12、后的趋势。因而,法律需要其 他灵活有效的社会规范补充和协调。政策有较强的针对性和灵活性,可以弥补法律调整的 不足。在不与法治原则相抵触时,及时制定相关的政策 来弥补法律调整的不足。在制定政策来弥补法律的缺 陷,就应该有法定依据,至少在法治原则的指导下,按 法定程序作出。但在现实中,人为地夸大了法律缺陷和 政策优势,他们借口现行法律规则抽象、不易操作执行 制定了许多实施意见、办法等。名为贯彻落实规则内 容,实为揽权争利,可以完全凭个人好恶行事,而无视 法治要求,这也人为造成了重政策轻法律的现象。五、正确处理政策与法律关系的对策建议当前重政策轻法律的现象,反映出政府官员法治观念 淡薄,人治影响仍存
13、在,计划经济的传统仍然发挥不良 的影响。同时,它也是权力腐败的源泉之一,政府权力 回避司法审查,攫取利益,无视法律要求。改变这一局 面,主要从两个方面着手。（一）加强法律建设,通过高质量的法律来压倒政策优 势。首先,注重完善立法。要从提高立法质量上下功夫, 不能仅仅只是依靠增加立法数量。要抛开“先以政策 积累经验,后以法律推行”的旧的立法思想,尽快使社 会各个领域都有法可依。在立法技术上要注意明确、 简洁、逻辑严密、便于操作和执行。其次,要注意加强 诉讼程序法的制定。“历史上法制的实质性进步往往 是通过程序体系的发达和合理化才落实的。”从诉讼 程序方面保证实体法的正确实施,保证实体权利、义务
14、的实现。严格惩处违法行为,强化公民法律意识。特别 是通过程序控制来保障行政权合法、正确行使,使行政 权力运作程序化、规范化,防止滥用行政权力制定政策 的现象出现。最后,保证司法独立。落实法院的宪法地 位,严格执法,把司法审查作为监控行政权力运作的重 要手段。“对政府行为是否合法的争议应当由完全独 立于行政之外的法官裁决。”保证法院依法独立行使 审判权,使司法独立于行政系统,才能充分发挥法律对 行政机关政策制定的监督作用,真正实现依法治国。 （二）对政策运作进行规范,使政策的制定和执行更加 科学化、民主化、合法化。在法治体系中,政策与法律 间的矛盾是客观存在的,我们不应回避这一事实。我们 应着力
15、于在政策制定与执行时,有意识减除其对抗色 彩,使政策主动支持与配合法律,在法治原则的指导下 健康运作。法律也可以从不良政策的危害中吸取教训, 加强法律建设的步骤,促进法律体系更新与完善。从而 使政策与法律得以良性互动,加快“法治”进程。另一 方面,要注重规范政策制定与执行,使之既合法又合 理。“法治意味着政府的全部行为必须有规则依据, 必须有法律授权。”政府制定政策必须有规则依据并 限于法律授权范围内。对于同一问题,如果已有法律的 规定,就不必制定政策来重复调节,除非它是为落实法 律的。法治与权力的监督和制约密切联系,政策的制定 和执行行为都要受到立法、行政、司法的监督以及社 会监督,从而确保
16、政策不违反规则,不侵犯人民的合法 权益。总之,要辩证地认识和处理法律与政策的关系, 既不能把二者简单等同,又不能将二者完全割裂、对立 起来。在处理两者实践上的矛盾,我们既要坚持依法办 事,维护法律的稳定性和权威性,又要依据新的政策精 神适时地修订法律,最终使二者在内容和原则上达成协调一致,相辅相成。综上所述，党的政策和国家法律，都是建设有中国特 色的社会主义的根本保证，是发展社会主义市场经济 的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长 治久安的重要保障。我们要做到把执行党的政策和遵 守我国法律二者有机地结合起来，既要坚持依法办事 维护法律的稳定性和权威性，又要依据新的政策精神 适时修订法律，确保有中国特色的社会主义沿着民主 与法制政策指导、法律保驾的轨道前进，确保党的十 六大精神得到全面地贯彻落实。参考文献目录1 张金马：政策科学导论，中国人民大学出版社，1992 年版。2 严强，张风阳，温晋锋：宏观政治经济学，南京大学出版社，1998 年版。3 孙国华：法律学，中国人民大学
