土地所有权及使用权

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1、一、土地所有权及使用权土地所有权与使用权是被征地农民享受征地补偿的权利基础，也是农民维 护自己 土地权益的直接法律基础。如果没有土地所有权或使用权，土地补偿等 权利也无从谈 起。我国实行的是土地公有制度，即国家所有和农民集体所有， 不存在私人所有。土 地征收是指国家为了公共利益的需要将集体所有的土地征 收为国家所有并用于建设的 过程。 土地管理法规定农村和城市郊区的土地， 除法律规定属于国家所有的以 外，属于农民集体所有。因此，农村绝大部分土 地都属于农民集体所有，由农民集体 组织行使所有权利。农民对集体所有土地所享有使用权的具体表现为：农村家庭土地承包经营 权 ;宅 基地使用权 ;自留地、自

2、留山使用权 ;荒山使用权、林地、养殖用地以及乡 村道路用地 的使用权等。国家依法进行征收土地的法律后果是：被征地农民便 失去对被征土地的 所有权与使用权以及地上附着物的存在权。因此，国家依法 进行征收土地时，给予被 征地农民及其集体经济组织土地补偿费用。我国对土地权属实行行政机关登记确认制度，由市、县级人民政府具体实施。 农村家 庭的土地承包经营权证书与宅基地使用权证书都是土地使用权的权利凭 证，对于集体 土地所有权法律规定应进行登记确认，但由于现行登记制度不够 完善，许多集体组织 未能到市县政府登记领取集体土地所有权证书。物权法实 施后各地农民集体组织应积 极办理集体经济组土地所有登记，未经

3、过登记的土 地将不受物权保护。二、预征土地知情权我国法律对行政机关征收农民土地作出了明确的程序规定，行政机关在进行征 地时应 依照法律的规定逐步实施。预征知情权指的是行政机关在准备实施征地 之前应当将与 征地有关的事实告知被征地农民。国务院关于深化改革严格土 地管理的决定中规 定： “在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿 标准、安置途径告知被征 地农民” ，据此行政机关在征地之前应将下列信息告知 被征地农民： 1、被征地土地 的用途 （征收后的用途 ）;2、被征土地的位置 ;3、此 次实施征地初步拟订的补偿标 准 ;4 、对被征地农民的安置途径。在现实征地过程中，行政机关出于多种原因

4、考虑，往往不愿及时将征地信 息告诉 被征地农民，有的甚至在有关征地批复下达以后，被征地农民还不知道 征地的用途与 补偿标准。越是如此，被征地农民越是疑问重重，反而增加了政 府的工作压力。因此 希望有关政府机关在实施征地过程中能充分尊重被征地农 民的权利，使国家的征地工 作变得更加和谐顺畅。最后，如果被征地农民对有关政府未履行告知义务的证据进行了保全，可以通 过法律 程序控诉行政机关不履行职责，即行政“不作为” 。三、被征地农民的调查结果确认权 国务院关于深化改革严格土地管理的决定第十四项中规定“对拟征土地现 状的调 查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认” 。此规定也意在保障被 征地农民的

5、 合法权益不受侵害，防止征地机关在被征地农民不知道调查结果的 情况下进行征地活 动，侵害被征地农民的合法权益。拟征土地现状的调查结果 包括对土地权属、地类、 年产值以及青苗和地上附着物等的确认，调查结果确 认权是被征地农民在征地过程中 维护土地权益的前提。其中对于地类的定性尤 为重要，我国土地有着详细的地类划 分， 比如耕地就分为水田、 旱田、 菜田等。 不同的地类由于其用途的不同补偿标准 就不同。对于被征土地的地类认定，直 接影响被征地农民的补偿标准。如果市县政府 国土部门未履行向农户进行调查 结果确认程序， 依据国务院 28 号决定应属于违法行 政行为。 有的政府以村委会 签字确认代替农户

6、签字确认组卷报批是剥夺了被征地农户 的知情权，其做法是 错误的。四、申请预征听证权农户对拟征土地的地类、年产值、地上附着物种类、数量调查结果有异议依据 国务院 关于深化改革严格土地管理的决定 “确有必要的， 国土资源部门应当 依照有关 规定组织听证。 ”的规定， 被征地农户可以申请举行听证会。 听证会由 当地国土资 源管理部门组织，参加听证的主体应当包括被征地农户、被征地集 体组织、其他有利 害关系的当事人，还可以邀请有关方面的专家学者共同参加 听证。申请人可以委托 12 名代理人参与听证。申请听证的内容可以为：被征 土地的用途、补偿标准、安置途 径、地类、年产值、地上附着物的种类、数量五、参

7、与征收报批权 将集体土地征收为国有土地，需要国务院或者省级人民政府的批准，市县政府 必须将 被征土地的相关材料、征地方案等以书面方式组卷上报批准机关，这个 过程称为“报 批”。报批的所有材料一般由市县国土部门负责组卷，国务院 关 于深化改革严格土 地管理的决定明确要求要将拟征地情况告知被征地农民， 土地调查情况要经过被征 地农民确认，而且县级国土部门在组卷报批时要将被 征地农户知情、确认的材料作为 报批的必备材料，至此一直由政府部门独立进 行的征地报批制度被打破，被征地农民 作为政府实施征地的直接相对人参与进 了报批程序。参与报批权通过知情权、确认 权、申请听证权等得到落实，这些权利对维护被征

8、地农民的权益起到了积极的作用六、征地批准结果知情权 被征地农民对征收土地批准结果知情权，征地报批材料经过国务院或者省级人 民政府批准后，市县政府应当将批准的有关内容向对被征地农民公告。实施公 告的主体为市 县人民政府， 公告期限为收到批准文件后 10 日内，公告地点为被 征土地所在的村、 组，公告的内容应当包括：征地批准机关征地批准文件文号批准的时间批准 的用途被征土地的所有权人被征土地的位置被 征土地地类被征土地面积对 被征地农民的安置途径征地的补偿标准11被征地农民办理征地补偿登记的地点和时间。征地批准文件下达后标志着市县政府征地工作进入合法实施阶段，被征地农民 如果认 为征地批准行为侵犯

9、了享有的各项权利，有权对批准行为依照法律程序 提出主张。特 别提醒的是： 农民自公告之日起 60 日内有权依法对批准行为提出 行政复议。对行政 复议结果不服的可以提起行政诉讼或裁决。如果上访会失去 法律途径救济的机会， 因 为行政复议的时效是从公告之日起计算总共 60 日，并 且不因上访而中断失效。七、土地补偿知情权被征地农民享有的的土地补偿知情权表现为征地公告发布后国土部门以公告形 式告知 被征土地的农民土地补偿标准、数额 ;安置补助费的标准、数额、支付对 象和支付方土地管理法 规定：“市、 县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批 准 的征用土地方案， 在征用土地公告之日起 45 日内

10、以被征用土地的所有权人为 单位拟 订征地补偿、安置方案并予以公告， 公告内容为： 1，本集体经济组织被 征用土地的 位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的 农业人口的数 量 ;2，土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式;3，安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式 ;4，地上附着物和青苗的补偿标准 和支付 方式 ;5，农业人员的具体安置途径 ;6，其他有关征地补偿、安置的具体 措施。最近实施的区片综合地价和者统一年产值标准，也属于农民知情权的范畴，行 政机关 在制定这些标准前也需要进行广泛的调查，农民有申请听证权和结果知 情权。八、调查结果核准权 市县政府在组织实施征

11、收土地报批前，对被征土地的调查结 果经被征地农户确 认后，将确认的材料作为组卷报批的必备材料上报给审批机关审 查，获得审批 机关批准后，依据批准的征收土地方案实施征收行为。核准调查结果就 是核准 市县政府征收土地公告实施征收土地的权属、地类、年产值以及青苗和地上附 着物等是否与农户签字确认的一致， 调查结果核准权的具体体现就是补偿登记， 依据 征收土地公告办法土地补偿公告后土地所有权人、承包权人、承包经 营权人、地 上附着物所有权人，依据调查结果确认书和产权登记文件，到指定 地点进行补偿登 记，在登记中核实调查结果是否与签字的结果一致，如不一致 有权拒绝登记领取补 偿， 补偿登记后土地所有权、

12、 使用权 ;地上附着物所有权随 之消灭。九、补偿方案听证权补偿方案听证权，并非是我们前面提到的预征土地听证权，而是指在征地 实施机 关将拟定的征地补偿方案报有权机关批准后，依法进行补偿安置方案 公告，征地 实施机关再次听取被征地农民的意见， 被征地农民仍享有申请听证 的权利。该项权利 的法律依据为土地管理法第四十八条，国土资源部颁发 的征收土地公告办法 又作出了有更为具体的规定。申请举行听证的应当在 补偿安置方案公告 之日起 10 日内向市县国土资源行 政 主管部门提出，申请的主体为：被征地农村集体经济组织、被征地农民、或 其他权利 人。土地行政部门在研究被征地村民意见或者举行听证后，确有需要

13、 的应当依照有关 法律、法规和批准的征用土地方案对补偿安置方案进行修改。十、拒绝补偿登记权根据土地管理法第四十六条的规定，国家进行征收土地时，在审批机关批 准后， 市、县人民政府应当将批准的征地事宜进行公告，被征地农民需要在公 告规定的期限 内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地 补偿登记。征用土 地公告办法 进一步明确， 征收土地方案应在批准文件下达 之日起 10 个工作日内 进行征收土地公告， 由征收土地的市、 县人民政府土地行 政主管部门负责具体实 施。在实际工作中有的实施机关不尊重被征地农民的权 利，在未公告的情形下，就直 接实施征地程序，拒绝履行公告义务。为了保护

14、被征地农民要求公告权利， 征用土 地公告办法明确规定： “未依法进行征用 土地公告的，被征地农村集体经济组织、 农村村民或者其他权利人有权依法要 求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。 ”十一、要求公告权和拒绝办理补偿、安置手续权国土部征用土地公告办法中进一步明确，征地补偿安置方案，应在征收土 地公告 之日起 45 日内在被征地集体经济组织予以公告。 为了真正使被征地农民 的权利得到 保障，征用土地公告办法 第十四条还规定， 实施征地的国土行政 部门未依法进 行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村 村民或者其他权利人 有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。 即被征

15、地农民享有要求公告 和拒绝办理补偿、安置手续权，其与我们上一篇所 讲的要求公告和拒绝补偿登记权构 成了被征地农民在征地实施过程中的双重有 力保障。、补偿标准争议权征地补偿标准包括年产值标准、 倍数标准和青苗附着物补偿标准， 土地管理法 实 施条例规定征地方案确定后，又赋于被征地农民一项“补偿标准争议权” ， 条 例第二十五条第三款规定： “对补偿标准有争议的， 由县级以上地方人民 政府协 调 ;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。 ”“争议权”的行使分 为两个程 序：一、向市县级人民政府申请协调 ;二、协调机关协调不成，向征地 批准机关申请裁决。由于法律未规定具体协调和裁决程序，国务院在

16、关于深化改革严格土地管理 的决 定中要求地方要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制， 维护被征地 农民和用地者的合法权益。目前山东、河南、浙江等省份已经制定 了具体的协调裁决 办法，还有一些省的协调裁决办法正在制定中。十三、拒绝履行政令权合法的征地行为需要经过批准机关依法批准，但是有不少征地行为是未经过依 法批准 就由地方政府违法操纵。对于没有批准文件、没有依法公告、没有安置 方案、补偿措 施为落实的的征地行为均属于违法征地行为，被征地农民享有拒 绝违法征地的权利。 被征地农民有拒绝行政机关征收土地的权利即“拒绝履行 政令权”，该项权利新的法 律依据为国务院 深化改革严格土地管理的决定 第 （十五 ）项：“征地补偿安置 不落实的，不得强行使用被征土地。 ”必须注意行使 该权利的前提为“征地补偿安置 不落实” 。十四、恢复耕种权