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1、防治土壤重金属污染面临的主要问题及法律规制资料显示，截止 2012 年 6 月 5 日，我国有 2000 万公顷的耕地 受到重金属污染，约占耕地总面积的 1/5，这 2000 万公顷耕地用来 从事农业种植，其土壤当中的重金属成为农产品污染危害的重要来源 并且在我国的耕地中，越来越多的土壤，特别是城市郊区和污灌区的 土壤，往往同时遭受重金属和有机物的复合型污染，这进一步加大了 污染治理的难度。而在城市当中，伴随着城市化进程，城区内的工厂 大量进行搬迁，留下了许多被污染的“棕色地块”，因此居住在“棕色地 块”上的居民也饱受土壤重金属污染的危害。一、土壤重金属污染特性解析土壤重金属污染在致害过程、方
2、式上较之其他污染有其特殊性， 没有重视这些特性正是我国目前土壤重金属污染防治工作难以取得 突破性进展的症结所在。土壤重金属污染的特征归纳起来有五点：潜 伏性、非显著性、富集性、生物累积性、不可降解性。第一，潜伏性。 从污染物的排放到产生损害后果，需要污染物的不断累积，这期间不 进行专门的土壤检测，污染源是很难被发现的。第二，非显著性。不 同于大气、水体的污染，土壤受到重金属污染后，物理性状几乎不产 生变化，尽管其危害更甚于其他类型的污染，但很难引起社会的关注， 因此相应的立法、研究也就较为缺乏。第三，富集性。重金属污染源 是废气、废水和废渣。废气中的重金属沉降于水体或土壤；废水中的 重金属富集
3、于水体或污泥，污水通过自然接触以及灌溉和土壤进行重 金属交换；废渣中的重金属渗透进入土壤当中，所以重金属最终都会 富集于土壤与水体当中，这就是重金属污染的富集性。第四，生物积 累性。重金属污染要造成损害后果还需要进入食物链，这里就涉及到 其另外一个特性，即生物积累性，重金属在食物链当中进行累积，并 最终作用于人类。第五，不可降解性。土壤、水体这两个环境介质在 自然环境下不能够完成对重金属的自净工作，并且重金属在其中还有 可能合成为危害更大的金属有机化合物，所以一旦受到了重金属污染 只能是进行人工除害处理。在对土壤重金属污染防治工作面临的主要 问题进行分析以及寻找解决思路时，需要着重考虑这些特性
4、，以便采 取科学有效的解决方案。二、土壤重金属污染防治工作面临的主要问题（一）历史遗留问题全面爆发2006 年 3 月，位于武汉汉阳的赫山地块以 4.055 亿元被武汉三 江航天房地产公司拍下，但在开发时该地块发生污染土壤致工人中毒 晕倒事件，导致武汉市土地储备中心在退还开发商土地款之外，又额 外赔款 1.2亿元。事后，武汉市环境保护局数次调查发现，赫山地块 70%以上的区域都受到了重金属污染。武汉市政府于 2011 年 5 月决 定开展赫山地块修复项目，并于2014 年 5 月底完工，整个毒地修复 期为 3年，整个修复成本高达2.8亿元。如前所述，土壤重金属污染 的危害具有潜伏性，赫山毒地必
5、然经历了一个较长时期的累积，达到 一定程度之后，危害才显现出来。总之，由于土壤重金属污染的非显 著性，使得我国民众对于这种污染的关注程度不足，政府相应工作也 处于滞后状态。反观最近几年我国北方地区频发的雾霾污染，因其是 直观可见的，引发了社会各界的广泛关注，相应的立法规划、治理研 究也得到了快速的发展。国内环境法学界对土壤污染、土壤重金属污染的关注是从20 世 纪 90 年代开始的，这其中的原因和我国工业化、城市化进程较晚以 及土壤重金属污染具有潜伏性有关。从污染物的排放到污染物在土壤 中不断累积进而进入食物链最终引发各类污染事件，比照世界上其他 国家的经验来看，大约需要 20 年左右的时间，
6、我国的工业化进程加 快脚步是从改革开放之后开始的，这也是为何在2000 年之后，我国 各地因土壤重金属污染导致食品安全的问题才被逐渐曝光。在城镇当 中因为城市化进程的不断加快，原本在城区的工厂向城市外围搬迁， 遗留下来的污染土地被重新开发利用，潜伏的污染没有及时发现，才 出现了赫山地块这样的事件。当污染的累积超过了临界点，那么我们 将迎来土壤重金属污染事件的一个高发期。土壤对于重金属污染的自 净能力很差，人体内的重金属短时间内也不能排除，要遏制污染的扩 散，降低其未来造成的危害，只能对被污染的土地进行人工除害处理， 形成重金属阻断。按照民法与环境保护法的传统理论，应当是遵循谁 污染谁治理以及直
7、接侵权人负责的原则，来处理这些侵害问题，但是 经过了 20 余年的时间，并且伴随着污染是不断累积最终造成损害， 责任承担者难以寻找这样一个事实，在土壤重金属污染事件中，传统 原则不能很好地解决现有问题，面对历史遗留问题的全面爆发，需要 新的解决路径。（二）正在发生的污染缺乏法律规制 土壤重金属污染问题引起了政府相关机构的重视。2006年7月， 环保总局和国土资源部联合启动了经费预算达10 亿元的全国首次土 壤污染状况调查，但由于各种原因，至今没有公开污染数据。据一些 非官方的调查研究表明，我国的土壤重金属污染正在发生并造成了严 重后果，而且没有得到有效的控制。中国疾病预防控制中心研究员尚 琪从
8、 20 世纪 80 年代起，开始对江西省赣州市大余县钨矿厂造成的 镉污染问题进行研究，当地居民于1985 年起就暴露于镉污染之中， 在进行研究的 20 余年中，当地污染呈现一种持续的状态，居民也一 直生活在镉污染的环境中，尿镉、血镉严重超标，居民普遍有骨质疏 松、骨头疼痛等类似“痛痛病”的症状，癌症死亡率、心血管疾病率大 幅上升，在这样严重的情形下，当地居民几乎没有得到任何行政、司 法帮助。2007 年，南京农业大学教授潘根兴带领研究团队，在全国六 个地区（华东、东北、华中、西南、华南和华北）县级以上市场随机 采购大米样品 91 个，结果表明 10%左右的市售大米重金属镉超标。 这些无人监管的
9、“镉米”最终将土壤重金属污染的后果作用于人体，但 是“镉米”在市场上的流通以及对人体造成损害之后责任的承担都缺 乏相关的法律法规的规制。三、法律规制（一）借鉴美国超级基金制度，建立我国重金属污染土壤治理基由于受到1978年“拉夫(Love)运河污染”环境事故的影响，1980年美国政府颁布综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案( Comprehensive Environmental Response Compensation and Liability Act),确立了“超级基金”制度。设立该项制度的目的就是为了 解决被污染土地的治理资金问题，基金由针对化工行业的专门税以及 联邦财政的拨款构成，
10、当受污染土地经过评估具有修复价值的时候， 可由该基金先行支付治理费用，然后再向责任人进行追偿。 “超级基 金”制度的特点在于其严格的责任追责制度，除了不可抗力造成的污 染外，都能找到责任主体来承担土地修复的费用。具体体现在两方面： 一是有可能承担责任的对象非常广泛，包括了土地污染期间的土地所 有者、使用者，当前土地的所有者、使用者，与排放污染物处理有关 的单位以及将有害物运输到场地进行处理的单位等；另一方面是对于 责任的承担不是完全依靠因果关系来认定的，在因果关系难以确定的 情况下，可以由联邦政府责令由已经明确了因果关系的主体承担责任 或者根据经验事实的判断直接责令某一方来承担责任。土地是不可
11、再生资源，净化被污染土地是实施重金属阻断的唯一 途径，这样的治理活动是有意义的。结合我国的具体情况，赫山地块 这样的事件由于难以找到责任人，最终完全由政府对治理活动买单， 对于政府是一个沉重的负担，有必要专门建立一个全国性的基金来对 重金属污染土地的修复提供资金支持。在基金来源的构成上，可以考虑由以下两个部分构成：首先，政 府的拨款是启动资金，在我国开始征收环境税之后，可以从中拿出一 部分作为重金属污染防治的资金，这与欧美国家针对污染类型征收专 门税并建立专门基金、专款专用的方式是一致的。其次，对重金属污 染的相关行业进行划定，再根据其产能计算出重金属排放量，要求相 关企业购买排放份额。企业在
12、生产过程中能够对重金属进行回收处理 或者再利用，就可以把自己的份额放在市场上进行交易，整个制度的 运行可以借鉴碳排放交易制度。这也是针对重金属污染的特性来制定 的制度，重金属在自然界当中不能够自然降解，只会不断地在土壤中 进行富集，富集到一定程度造成污染之后，只能进行人工处理，按照 企业产能有偿分配的排放额度，一方面充实了污染土地治理的费用， 同时还便于实现全国性的总量控制，还可以促进环保技术的进步和重 金属回收产业的发展。在造成污染进行追责的问题上，我国法律规定 与美国有较大区别，对于历史遗留的问题以及在相关法律追责无果的 情况下，可以由该基金来支付相关的土地治理费用，能进行追责的可 由基金
13、先行支付费用后再进行追责。（二）完善法律规范1. 转变立法导向目前，我国环保立法主要针对大气污染、重点流域和湖泊水污染、 电子类产品废物、固体废弃物和危险废物污染；污染治理重在治标， 主要是针对污染面的治理，而对于重金属污染等点源污染，国家还缺 乏专门立法。土壤重金属污染是点源污染，越靠近污染源，污染越严 重，但是有学者指出我国目前土壤重金属的污染态势正由一般的污染 向灾害过渡，大面积的土地受到污染，一旦积累达到一定量的时候， 会呈现出全面爆发的态势，危害范围广泛，后果影响深远。重金属污 染的环境介质是土壤和水体，但是其危害的传导多是通过土壤完成的 所以对于重金属污染的防治应主要表现在土壤污染
14、防治的立法建设 上。在我国现行的环境法律体系中，就环境介质来归类的话，有防治 大气污染、水污染、固废污染、海洋污染的法律，防治土壤污染的法 律基本上还是一空白领域。虽然有一些相关的规定，但是散见于层级 较低的法律规范当中，同时在立法内容上存在原则过多、可操作性差 等缺陷，立法的整体导向也不够清晰明确。环境法领域的法律可以分 为污染防治与环境保护两类，类似源头控制、预防为主等立法导向在 环境保护类法律中是适用的，因为预防所付出的社会成本要低于治理 环境的成本，但这样的导向在污染防治类法律中却不能发挥应有的作 用，源头控制需要与较为完善的环保理念相配合，要在社会上树立这 样一种理念，让排污者在经济
15、效益与环境保护当中做出正确的选择， 这是一个漫长的过程，而环境保护工作刻不容缓，加大处罚力度、加 强司法保护是我们的唯一出路。当对排污者处罚力度不足、偷排污水 的罚款还低于净化污染物的费用时，自然是不能控制污染的。加大处 罚力度，提升了企业偷排污水遭受处罚的机会成本，迫使企业将其纳 入产品成本核算体系之内，可以使其产品成本能真实反映消耗环境资 源的代价私人成本“逼近”社会成本然后在市场竞争机制的 作用下，“倒逼”企业进行净化污染物，加大技改投入，开发清洁生产 技术，淘汰落后产能，最终达到环境保护与治理的目的。2. 重新制定排污标准 在污染防治类法律中还有一个重要的组成部分即环境标准与排 污标准
16、。我国的这类标准制定时间较早，长年没有进行更新，并且制 定相关标准时没有考虑重金属污染的特性。2013 年 4 月，中国人民 大学教授马中在其主持的课题“中国水环境保护价格与税费政策示范 研究”中指出，我国达标排放水为劣V类水，劣V类水是丧失了使用 功能的水体，这代表着工厂即使是达标排放，其排放的也是污水。在 制定排放标准时考虑了水体拥有的自净能力以及我国环保技术较为 落后、保护生产积极性的需要，但是忽略了一个重要的问题，水体中 的重金属并不能够同其他污染物一样自然降解，而是在土壤以及食物 链中不断富集甚至是形成了危害更大的金属有机化合物。这种特性使 得目前采用的浓度控制标准失去了意义，只要重金属在排放的污水中 就会不断加剧污染的程度，只有考虑了历史累积的总量控制才能够遏 制重金属污染的严峻态势。我们还应当考虑环保标准作用对象的问题 我国目前使用的环保标准是一个最低标准，其制定的原则是对自然界 的污染在其承受范围之内，标准保护的对象是生态环境，但是在目前 这种污染事件频发的大背景下，我们应当考虑
