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1、三峡工程移民综合监理实践及思考张华忠（长江委长江工程监理咨询有限公司）三峡工程移民监理由移民综合监理和移民工程单项监理组成。移民工程单项监理实际就是国内普遍推行的工程建设监理，没有特殊性。移民综合监理是三峡移民管理工作中的一项创新，它借鉴了世界银行推行的监测评估理论与方法，又根据三峡工程移民管理特点进行了重大改进，赋予了更强的监督功能，其主要内容是对移民政策执行、移民安置总体进度、移民安置质量和移民安置效果等方面实施监测监督与控制。三峡移民综合监理从1994 年正式提出、1995 年试点、1996 年正式实施已经过12 a 的实践，取得了显著成效。本文通过对三峡移民综合监理实践总结，对移民综合
2、监理进行了全景式的描述，对移民综合监理的概念及特征进行了思考，希望引起同仁高度关注，共同推进中国工程移民综合监理的规范和发展。1.三峡工程及移民工作进展长江三峡水利枢纽工程是综合治理和开发长江的宏伟工程，具有巨大的防洪、发电、航运、供水、生态与环境保护等综合效益。枢纽大坝坝顶高程185m，发电厂装机26 台，总容量1820 万kW，多年平均年发电量847 亿kWh。三峡工程建设总工期17a，1993 年开始施工准备，2009年全部竣工。三峡工程正常蓄水位175m，水库总面积1084km2，其中淹没陆地面积632km2。淹没范围涉及湖北、重庆两省（市）的20 个区县、277 个乡镇、1680 个
3、村、6301 个村民小组；淹没涉及城市2 座、县城10 座、集镇116 座、工矿企业1599 家；淹没耕园地2.41 万hm2；规划建房搬迁人口124.55 万人，复建房屋4366 万m2，移民补偿投资500多亿元（1993 年5 月价格）。三峡工程进展 三峡工程自1994 年11 月8 日正式开工以来，施工2进度顺利，2006 年5 月20 日大坝全线达到设计高程185 米，同年10月20 日蓄水至156 米进入初期运行，截止目前，已装机19 台，投入运行1330 万千瓦，累计发电2000 亿度。三峡移民工程进展 中国政府对三峡工程实行开发性移民方针，移民工作实行统一领导、分省市负责、以县为
4、基础的管理体制，制定了比较完善的移民安置规划，采取了严格的监督管理制度，移民工作总体提前，已取得重大阶段性进展。截止目前，规划移民建房搬迁人口124.55万，已完成90%。其中，农村移民搬迁安置人口55.6 万，除20.6 万人迁往全国21 个省（市）外，其余采取县内就地后靠、就近安置，所有已搬迁移民生产、生活条件显著改善，如农村移民搬迁前人均纯收入566元，搬迁后2006 年为2835 元，人均住房面积49.2 平方米，砖混比例达到93.5%，供电保障率99%；饮用安全水的比例69.8%。12 座城市（县城）迁建，已完成11 座整体搬迁，1 座在建县城（开县）亦初具规模，旧县城正在实施大规模
5、拆迁，116 座迁建集镇，已完成108 座整体搬迁，8 座在建；城镇搬迁后用地及基础设施服务能力提高了2.63.2 倍，城镇化率由1992 年的6.8%提高至2005 年的29%。1599 家受淹的大、中、小型工矿企业，已完成1560 家，通过结构调整，形成了一批优势企业。港口码头、交通、通讯设施、电力等专业项目已不仅全部恢复功能，而且有了跨越式的发展。三峡水库剩余移民近10 万人计划在2008 年底全面完成32.三峡移民综合监理制度建立三峡移民安置是三峡工程建设的重要组成部分，是三峡工程建设成败的关键之一。其涉及的地域范围之广，搬迁的人口数量之多，安置的难度之大，在世界水利水电工程建设史上是
6、史无前例的。国家对三峡移民工作确立了以下目标：一是使移民搬迁后其生产生活水平达到或超过搬迁前；二是124.44 万移民搬迁安置工作应在2009 年前全部完成；三是移民补偿投资总额控制在500 亿元（1993 年5 月价格）内，实行静态控制、动态管理和包干管理。为了实现上述工作目标，国家对移民安置工作建立了以政府行为为主导的移民管理系统，按照“ 受托责任” 原理，分中央、省市、区县建立了三级责任体系，管理系统的功能主要是规划、计划、预算、计量、确认、分析、报告和补偿等。为使管理系统有效运行，解决移民规划实施中的矛盾、计量和确认移民工作业绩，预警移民安置风险，长江水利为例委员会工程技术人员通过对以
7、往水库移民管理经验教训的总结，借鉴现代工程项目建设管理理论，并与国际上推行的水库移民监测评估制度相比较后，提出了在三峡工程移民工作推行综合监理的设想。41994 年，国务院三峡工程建设委员会（以下简称国务院三峡建委）原移民开发局在总结国内外移民管理经验教训基础上，采纳了长江委提出的在实施移民工程单项监理的同时，还要实行移民综合监理的构想。1995 年6 月，长江委成立长江水利水电开发总公司移民工程监理部（该机构于1998 年经公司制改造成立长江工程监理咨询有限公司），专门从事三峡移民综合监理工作。经过多年实践，三峡水库移民综合监理与国家审计、移民稽察、纪检监察等作为三峡移民监督管理重要形式，已
8、形成比较完善的制度体系和组织保障体系：（1）移民综合监理的法规、规章制度。三峡移民综合监理的法规依据是国务院于2001 年5 月修订发布的长江三峡工程建设移民条例，规定三峡移民工程实施项目法人负责制、招标投标制、建设监理制、合同管理制。国务院三峡建委高度重视移民综合监理工作，建立了一系列规章制度。如国务院三峡建委原移民开发局于1994 年10 月颁发了长江三峡工程建设移民监理规定（试行）、长江三峡工程建设移民移民监理工程师管理办法（试行）、长江三峡工程建设移民监理单位管理办法（试行）等3 个规范性文件；1998 年10 月，又颁发了长江三峡工程建设水库移民综合监理管理暂行办法。1999 年3
9、月国务院三峡建委发出了关于进一步加强三峡工程水库移民综合监理工作的通知，进一步明确了移民综合监理工作任务和重点，要求充分发挥监测监督作用。上述法规、规范性文件和管理办法构建了三峡移民综合监理管理制度体系，保障移民综合监理工作依法、规范有序地进行。（2）移民综合监理形成了一套技术规范。在移民综合监理中，形成了三峡移民综合监理大纲，编制了分期移民安置综合监理规划及各大5类移民综合监理实施细则，包括农村移民安置、城镇迁建、集镇迁建、工矿企业搬迁、专业项目复建、文物保护、地质灾害防治、生态与环境保护、库底清理等细则外，制定了移民生产生活水平监测评估方案等。（3）移民综合监理组织建设，在中央、省市、区县
10、均设有移民监理管理部门，负责组织管理和运用综合监理成果；三峡水库移民综合监理承担单位是具有国家有关主管部门核准资质的专业社会监理单位，分区县设站实施现场监测监督，有100 多人长期驻现场。（4）移民综合监理的成果运用机制。一是移民综合监理工作中的形成的月报、季报、年报、以及各种简报、监理工程师建议直接送区县、两省（市）、中央移民管理机构，满足移民管理、决策对移民实施过程信息需要；国务院三峡办、省市移民管理机构确定每半年组织一次移民综合监理成果分析会，形成成果供国务院三峡建委决策参考。此外，移民综合监理成果还可作为移民安置规划管理、计划管理和移民稽察、移民验收等管理依据之一。3.三峡移民综合监理
11、内容及方法1.建立了独立的移民综合监理监测系统，反映移民安置实施全过程信息，为移民管理系统决策提供科学依据。移民综合监理监测系统由两个部分组成，即移民工程建设综合监理系统、移民生产生活水平监测系统。移民综合监理监测系统是综合监理基础工作，其主要目的是通过对移民安置过程监测，避免在三峡移民安置管理信息缺陷及各级机构之间的信息不对称，使三峡移民管理系统具有自我控制或调节能力。移民工程建设综合监理监测系统，主要作用是量测并核实移民迁建实物完成量、各移民工程项目质量状况、移民安置质量、移民资金使用情况等。三峡综合监理按照移民工程八大类28 个小类，按移民户建卡、6按迁建项目建档，形成一套比较完善的移民
12、安置信息系统。八类移民工程分别为农村移民安置、城镇迁建、集镇迁建、工矿企业搬迁、专项设施复建、文物保护、地质灾害防治、生态与环境保护等，综合监理指标体系包括移民工程进度、移民工程质量、移民安置质量、移民资金使用等方面，共计1700 多个监测指标。监测工作采取连续、跟踪监测的办法，信息来源主要是移民迁建户、迁建项目责任单位提供，监测人员定期到现场核实和量测。移民工程建设综合监理监测系统除提供移民户、移民项目信息外，更重要是根据不同层级移民管理系统要求，分别提供经汇总整理的反映移民安置资源投入、移民工程建设成果的信息。三峡移民生产生活水平监测系统，主要量测移民搬迁前后生产生活水平恢复过程及恢复程度
13、。分农村移民安置、城镇占地移民、城镇居民、搬迁工矿企业职工等类别。监测方案采用了国家统计局农村住户调查方案，监测指标结合移民特点进行设计。监测样本户的选择，将移民户经济状况分高、中、低三级，采取等距抽样方式，由移民户记日记账的方式（给一定经济补助），逐笔登记现金收支和实物生产、消费日记账，结合必要的入户访谈。移民样本户一经选定，不能随意调整，以保持监测结果的可比性。对选取的样本户均进行了本底调查，然后跟踪监测。为评价移民搬迁前后生产生活水平的变化，还在移民样本户所在的安置区非移民中，选取了样本户进行对比监测。公司对三峡移民生产生活水平监测是从1993 年三峡移民大规模搬迁开始，选择了1500
14、多户农村移民、300 多户城镇居民、200 多户城镇占地移民开展了定点监测。监测方案均得到了国务院三峡办的认可，从而确保了移民监测工作的权威性。2.综合监理对移民工程实施过程的监测监督与控制。根据国务院三7峡工程建设委员会对移民综合监理“ 眼睛作用” 的定位，综合监理在监测工作的基础上，还需要根据移民政策、移民安置规划、移民年度计划，对移民迁建责任主体的工作过程进行监督与控制，对移民工作业绩进行评价。主要包括以下几个方面：（1）移民安置进度监监测与控制，其目的是促进在合理的工作周期内妥善安置移民，使移民及时迁出淹没区，为枢纽工程发挥效益创造条件。监测内容包括：检查移民工程建设前期工作（如勘察、
15、设计、设计评审）进展能否满足移民迁建情况；监测安置区基础设施和移民住房建设实物量能否满足移民安全入住需要；评价移民安置区生产和生活条件能否满足移民安置目标的要求；量测核实移民任务完成量及与移民规划、计划的差距，对进度滞后的项目分析原因，提出处理措施建议。评价时以规划流程进度、分水位进度、年度计划进度为目标，评价各区县移民迁建责任主体移民实物完成量的工作绩效。在移民工程进度控制中，强调编制区域移民工程进度计划，以移民工程建设项目为单元，从移民工程前期工作开始，按照合理工序、合理工期，将要实施的工程内容、实施主体、实施时间、实施顺序标识，便于实施监控。（2）移民工程质量监测与控制。其目的是通过对移民工程建设过程的监控，使移民工程建设项目质量达到国家法规和技术规范及满足移民群众的要求。监测内容包括：检查移民工程建设是否执行建设程序，监测承担移民工程建设的勘察、设计、施工、监理单位的资质是否符合要求，重点监测地质勘察、设计、设计评审等前期工作情况；监测移民工程勘察、设计成果质量以及施工工程功能性质量，检查移民工程建设
