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1、建立有效银行监管制度维护金融市场秩序 “有效银行监管”这一概念是巴塞尔委员会在有效银行监管核心原则中提出概念。概括地说，有效银行监管方式应当以注重发挥市场机制作用为手段，以维护金融市场稳定为目，以加强被监管者信息披露和对风险内部管理为中心，压缩监管成本，增进监管收益，提高监管效率。而这种监管方式获得，是近些年银行业为提高监管有效性进行了广泛摸索成果。随着市场经济不断发展，中华人民共和国金融风险因素在不断地积累，建立一套有效银行监管制度已迫在眉睫。 一、老式银行业监管方式缺陷老式银行监管始终环绕着两个出发点展开：一是制定各项强制性原则和合规规定，规定金融机构各项指标不得低于或高于规定值；二是构筑
2、公共安全网，提供隐性或公开金融机构破产保护，以保护债权人、特别是个人储户利益。这种老式银行业监管方式的确在一定限度上削弱了金融机构经营风险，保护了存款人利益。但随着银行业经营环境及其自身不断发展变化，这种方式逐渐显露出它缺陷。90年代以来，银行业亏损倒闭事件屡屡发生，如巴林银行、里昂信贷、大和银行、住友银行等先后陷入经营困境，导致巨额损失。这进一步阐明了，当前金融环境下老式监管方式已是难以适从，面临着巨大挑战：1金融自由化侵蚀了老式监管方式基本。历史地看，监管者为防范风险而进行监管活动，与国际银行界为开拓市场而进行金融创新，经常体现为不断推动动态博奕过程。如果说60年代和70年代金融管制与金融
3、创新基本上处在一种“猫鼠追逐”状况，那么，进入80年代，西方掀起金融自由化浪潮，许多国家放松了对银行业管制，由此使得金融业务大量交叉渗入，表外业务增长异常迅速，其中金融衍生工具迅猛发展也成为金融自由化过程中最重要内容。虽然金融自由化和金融危机间并无直接关系，但许多银行体系却随着自由化经历了严重问题。特别是没有健全严密内控体系和审慎监管体系，致使不断发展银行业中所蕴含风险迅速增长。如金融衍生工具刺激了越来越多国际银行从事投机交易，金融衍生工具也就由避免风险金融工具变成了最危险金融工具。“虚拟经济”不断膨胀，已越来超脱离实际经济运营，并使得银行业老式监管方式日益捉襟见肘。2银行兼并浪潮向老式监管方
4、式提出了新挑战。90年代以来，国际银行业并购事件层出不穷，形成席卷全球银行兼并浪潮。银行业兼并风潮向老式监管方式提出了新挑战。一方面，银行业兼并加强了银行业集中限度。银行业集中，一方面可以提高抗风险能力，另一方面也容易因风险管理不当而积重难返。西方金融界有一种说法；“太大了，以致不能破产”。超级银行、巨型银行浮现问题甚至是倒闭，对金融体系、甚至于整个社会经济意味着劫难性打击。1986年美国大陆伊利诺斯银行和1995年巴林银行危机，都曾引起国际金融界巨大恐慌。因而，如何加强对越来越多超级银行、巨型银行监管，是国际银行监管所面临一种新课题。另一方面，银行业兼并风潮使全球金融市场竞争逐渐进入垄断竞争
5、时代。因而，防止超级垄断、维护平等竞争秩序、防止金融风险在恶性竞争中累积，就成为监管当局最为迫切任务之一。第三，银行业兼并在推动银行规模扩大同步，也逐渐冲淡了银行业与证券、保险等行业界限，新兴超级银行业务品种繁多，业务区域遍及全球，这无疑加大了国际银行监管难度，使各项监管办法更加难以及时、精确、有效地实行。3.全球银行业国际化对稳健银行监管提出了新规定。银行国际化在给国际金融市场带来空前繁华同步，也带来了巨大潜在风险。据国际清算银行1996年记录，在银行业为主导外汇交易市场上，日交易规模预计可达12万亿美元，几乎为1989年两倍；许多商业银行进行大量风险极高OTC交易，到1995年3月底，合约
6、总额达41万亿美元。由于国际银行间业务往来空前增长，风险累积、扩散十分迅捷，在全球支付与清算系统中，一旦某家银行浮现问题不能准时清算，必然会导致全球性连锁反映。4转型经济和新兴市场发展规定调节国际银行业监管。转型经济和新兴市场发展，使得这些国家银行业获得了新发展空间。在世界经济一体化浪潮推动下，一方面发达国家银行业在转型和新兴市场发展潜力和赚钱机会吸引下，开始向这些地区扩张；与此同步，发展中华人民共和国家也纷纷加快金融改革步伐，如推动本币自由兑换、开放金融市场、放松外资银行进入管制和国际资本流动管制，并在国外广泛设立分支机构，这就使得转型经济和新兴市场在国际银行业中重要性不断趋于上升。但是，在
7、老式国际银行业监管原则制定中，考虑转型经济和新兴市场方面十分有限，这就使得本来监管原则对于新兴市场和转型经济来说显得有些隔靴搔痒。二、有效银行监管制度核心内容“如何适应新变化状况来建立一套有效监管制度”、“如何提高监管当局反金融危机能力”是各国监管当局在不断思考和不断控制问题，巴塞尔委员会1997年推出“核心原则”和新近发布“新资本合同框架”正是这样一种努力所获得成果。这些成果表白，一套有效银行监管机制具备这样某些因素：1进行全面风险管理。1988年 “巴塞尔合同”起草时，由于银行业仍侧重于老式银行业职能，信用风险被视为最重要风险要素。但是，随着国际金融市场蓬勃发展和银行业国际化趋势增强，仅仅
8、管理信用风险也就难以满足有效监管规定了。对信用风险、市场风险、国家和转移风险、利率风险、流动性风除、操作风除、法律风险、信誉风险等各种风险实行全面风险管理，成为银行业监管一种重要趋势。在各个局部风险管理方面，巴塞尔委员会摸索也是富有代表性。巴塞尔委员会发布“银行业有效监管核心原则”和 “新资本合同框架”，更使防范银行业风硷视野大大拓宽。金融机构自身也正在努力提高资本充分率同步，认真考虑如何控制交易风除。可以说，银行业已经进入了一种全面风险管理时期。2加强银行内部风险控制。90年中期，“巴林风暴”和“大和风波”使国际金融界大为震惊。对于这两个风险案例，人们一种共识是：巴林银行倒闭和大和银行巨额亏
9、损根源在于内部控制系统不完善。这同步也阐明，商业银行内部监管是银行风险基本和核心所在，离开商业银行完善内部控制和风险监督，外部监管有效性是难以得到保证。因而，在强化中央银行外部风险监管同步，需要商业银行加强其内部风险管理系统和市场监督。新西兰储备银行于1996年1月起履行新监管制度，提出央行虽然有责任保护银行体系，但是当银行浮现问题时，中央银行不再出面挽救，并但愿商业银行完善其内部控制制度。这项改革旨在完善商业银行在存款保险和央行挽救下产生道德风险危机问题，避免银行过度冒险，刺激银行加强控制经营风险、提高董事会管理质量。德意志银行为加强内部监督控制，实行全员控制和全员监督，即有专业控制，又有地
10、区和部门控制，职责明确，责任到人，已形成一套较为科学和完整内部管理体系。英国巴克莱银行努力精确衡量经营风险并对风险定价，在放款时，还对信贷风险设立特殊准备金。3改进信息披露制度，引入市场约束。精确、及时、充分地获取和解决各种信息，是对银行业实行有效监管一种基本前提。因而，完善信息披露制度也成为对银行业加强监管一种重要趋势。巴塞尔委员会新近推迟“新资本框架合同”对银行资本构造、风险状况、资本充分状况等核心信息披露提出了详细规定。新框架充分必定了是具备迫使银行有效而合理分派资金和控制风险作用，稳健、经营良好银行可以以更为有利价格和条件从投资者、债权人、存款及其她交易对手那里获得资金；而风险限度高银
11、行在市场中则处在不利地位，它们必要支付更高风险溢价、提供额外担保或采用其她安全办法。于是，这种市场惩罚机制可以促使银行保持充分资本水平，支持监管当局更有效地工作。为了保证市场约束有效实行，必然规定建立银行信息披露制度。新资本合同框架中所规定信息披露潜在参照原则是美国银行信息披露规定，如大型银行规定按季度披露范畴广泛风险信息。4建立起银行监管国际合伙机制。随着银行业国际化，金融风险在国家之间互相转移、扩散趋势不断增强，加强银行业监管国际合伙变得日益重要和迫切，全球性统一监管成为大势所趋。在全球性统一监管进程中，巴塞尔委员会、国际货币基金组织等国际机构发挥了重要作用。当前，国际银行监管双边合伙尽管
12、少些，双边信息沟通重要形式是监管当局之间非正式交流，但由于非常及时和灵活，同样起到了沟通信息作用，在解决银行危机时特别如此。概括地说，有效银行监管核心内容涉及全面风险管理、外部监管、内部控制以及市场约束四大支柱，且这四大支柱是紧密联系在一起。 三、有效银行监管机制中监管主体选取 某些国家负责研究金融体制改革和银行立法官方组织几乎都提出了应当由谁来履行银行业监管职能问题。对于转轨中华人民共和国来讲，认真、谨慎地思考这一问题显得尤为重要。因而，银行业监管这种制度构造和决策过程涉及许多利益并从主线上决定着银行业监管效果。综观世界各国，银行业监管主体有由中央银行负责，有由财政部门负责，有由政府设立专门
13、银行监管机构负责和由中央银行联合其她银行业监管机构共同负责，形式不一而足（详细见表1）。但近年来，面对金融业竞争激化、经营风险上升和银行业监管难度增长现实，国际上银行业监管主体有了相应变化：一方面本来有些国家多头、重叠金融主体逐渐趋向单一。另一方面，许多国家中央银行监管职能得到不断强化。对于中央银行作为主体监管形式，人们不免会有这样疑问：一是中央银行与否应独立承担监管职能；二是央行一身二任与否影响其银行业监管职能发挥。参照各国经验，咱们可以做这样一番思考：一方面，中央银行与否是作为监管主体最佳选取。从理论和普通意义上讲，在当代市场经济条件下，银行业监管主体问题重要取决于监管特点。与其她管制政策
14、相比较，银行业监管特点在于它公益性、广泛性和复杂性。银行业监管复杂性又重要体现为其专业性和技术性。银行业监管主体问题这些特点从理论和逻辑上规定了有效监管制度应当在一种更为特定和普通制度构造中产生。这种特定和普通性银行业监管制度构造从理论分析和摸索意义上看，至少涉及如下要点：（1）银行业监管主体充分独立性和自主性；（2）金融监管机构技术性和专业性；（3）金融监管分支机构与集中统上述规定性表白，只要中央银行具备充分独立性，并且法律赋予其监管金融业职权，那么它就构成金融监管主体或机构最佳选取。这不但由于金融监管某些目的与中央银行货币政策目的直接有关，并且还在于中央银行所具备法律地位、与银行广泛联系、
15、高度专业性和技术性、广泛分布分支机构等“资源条件”，使得中央银行最适当充当金融监管主体角色，它能比其她政府机构更为有效地和低成本地履行金融监管职责。正由于如此，在现实中无论是单一金融监管模式还是多头金融监管模式，中央银行均在金融监管过程中发挥重要作用。并且，更多市场经济国家选取了中央银行集中进行单一金融监管制度模式。另一方面，如何解决央行“一身二任”导致利益冲突。当前，世界各国央行普通都肩负着制定执行本国货币政策和对本国金融体系进行监管双重职能。在市场经济中，当两种职能常发生冲突，中央银行一身兼二任，会不会影响其监管职能发挥呢？这就是问题之所在。中央银行执行监管职能时，面临重要问题是，当央行执
16、行以抑制通货膨胀为目紧缩政策时，如果因而导致其监管下银行破产，这时央行与否应减轻其货币政策力度。如，美国联邦储备银行在解决圣路易斯银行破产案和日本解决“住友”事件时，都面临过这样问题。另一方面，以长期历史经验看，尚未浮现过央行由于拯救某些银行破产而向社会投放过多货币，以致引起通货膨胀先例。并且，假设将来真发生这样事态，中央银行同样可以通过公开市场操作吸纳过量货币，从而消除因而产生利益冲突。事实上，金融监管通过严格风险管理可觉得货币政策工具运用创造条件，配合和支持货币政策操作。国外有一种观点以为，金融监管是货币政策种工具：存贷比例监管有助于消除货币供应倒逼机制，增强央行吞吐基本货币积极权；对清偿力监管可觉得公开市场业务操作奠定基本；对资产流动性监管可以保证存款准备金率作用力；加强对贷款风险监管有助于再
