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1、第二章 公共政策制定的逻辑过程第一节 公共政策问题的分析一、政策问题的内涵二、政策问题的确认 三、政策问题的分析措施引例 革命的一方面问题n 毛泽东说：革命的首要问题，是弄清晰谁是我们的朋友，谁是我们的敌人，先！毛泽东还说:要把朋友的界线,划到敌人的脚跟！目前革命远未成功，我们就自乱阵脚，岂不是亲者痛、仇者快! n 指出工业无产阶级虽然只有二百万,但它是一切革命阶级的领导力量。贫农等半无产阶级和中农等小资产阶级,是我们真正的朋友。“那动摇不定的中产阶级，其右翼是我们的敌人，其左翼也许是我们的朋友-但我们要时常提防她们，不要让她们扰乱了我们的阵线” “反对帝国主义反军阀是联合各阶级的,自辛亥革命
2、后来，继续未断的。近来能导致反帝国主义的运动,是工商学联合起来的”。但是失败了，“最大因素,就是全国生产主力军-农民未有起来,而让工人孤军奋斗”。 “以上意思是各界皆知起来革命,若没有农民的援助是不成功的”。这就指出了中国革命中最重要的同盟军问题。 一、政策问题的内涵一）定义问题泛指实际状态与盼望之间的差距。社会问题是指社会实际状态与社会盼望之间的差距。 政策问题是指那些已经被社会上多数人察觉到的实际状态与抱负的状态之间存在差距，需要政府采用行动加以解决并被政府纳入政策议程的问题。（二)政策问题的特性1、问题的一般特性（1）互相依存性 任何一项公共政策问题都不是孤立的，而是整个政策问题体系中的
3、一种有机构成部分,政策问题之间、政策问题与政策环境、政策物质条件之间都存在互相依存性。 政策问题之间的互相关联性规定我们在解决问题时必须从整体出发,从各个具体政策问题之间的互相作用上去把握。例子:治理河流n 如治理河流的排污问题就波及环境问题、经济问题和技术问题。n 政府无论是采用严禁附近公司和居民向河流中排污,还是建立严格的排污原则，都将影响到河流附近的公司的效益乃至生存。这就波及了经济问题。如果公司按照国家的排污原则，改善污水解决系统,那么就波及技术政策问题。 公共政策问题的特性()主观性 政策问题一般是被有选择地加以解释、确认和评估的问题。人们对政策问题的分析和判断，是以一定的利益和价值
4、取向为基本的。公共政策问题的特性(2）主观性 政策问题一般是被有选择地加以解释、确认和评估的问题。人们对政策问题的分析和判断，是以一定的利益和价值取向为基本的。讨论：贫困是一种政策问题吗？n 如果没有穷人,谁去买那些便宜的食品?谁去雇用那些收费低廉的医生和律师？社会救济和福利工作人员到哪儿去找工作？某些以穷人为主体的政治团队和党派何以在社会中存在？在她们看来，社会是一种级别的社会,必然存在贫富之间的差别，贫困是有助于社会均衡发展的一种自然安排,它起到的是一种积极的作用,破坏这样一种均衡也许会带来更多、更严重的社会问题n 公共政策问题的特性n (3)客观性 n 尽管问题的建构受人们的价值观、历史
5、文化等主观性的影响，但是政策问题必须是一种客观存在的现象或事实。这些现象或事实也许被直观地察觉到（如物价过高、物品短缺等）,也也许不能直观地察觉到，需要通过专业人员的调查记录分析才干阐明(如通货膨胀率、消费者物价指数等)，但是不管如何,这些现象或事实必须是客观存在的,而不是虚构的。 公共政策问题的特性（）客观性 尽管问题的建构受人们的价值观、历史文化等主观性的影响,但是政策问题必须是一种客观存在的现象或事实。这些现象或事实也许被直观地察觉到（如物价过高、物品短缺等）,也也许不能直观地察觉到，需要通过专业人员的调查记录分析才干阐明（如通货膨胀率、消费者物价指数等),但是不管如何，这些现象或事实必
6、须是客观存在的，而不是虚构的。 政策问题的特性(4)历史性和动态性 所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的，而是要通过一种逐渐发展的过程才会达到普遍化和严重化的限度问题的动态性是指问题虽然具有相对的稳定性,但是它又具有随着问题解决的限度、影响范畴的变化和时代的推移而产生变化。公共政策问题的特性、影响政策问题议题化的特性（1） 问题的重要性 (2 ) 复杂性;（3）有无先例和流行限度；(4)）戏剧性的和危机性的事件 。(三）公共政策的类型n 按公共政策问题的拟定限度，将政策问题分为拟定的、比较拟定的和不拟定的问题n 按公共政策问题发生的不同领域，将政策问题分为政治、经济、社会、民
7、俗问题等n 按公共政策问题的作用范畴,分为全国性的和地区性的问题n 按公共政策问题的功能分,公共政策问题可分为指引性、分派性和限制性问题n 从产生的本源上看，可分为失范性问题和构造性问题。n 从政策问题的构造上看,可分构造优良、适度和不良问题失范性问题和构造性问题n (）失范性问题此类问题产生于偏离社会正常生活和规范的某些过错行为。由于这些行为和人们的平常行为规范格格不入,因此容易区别;但是过错和偏差并没有绝对的原则，需要在特定的环境中去考虑。如重婚、家庭暴力等。失范性问题和构造性问题n （2)构造性问题由社会自身的制度性构造不合理所导致的问题。 如贫穷也许是经济构造不平等导致的。中国既有的家
8、庭构造也也许导致一系列问题。构造优良、适度、不良二、政策问题的确认过程二、政策问题确认的过程“有效地阐释问题就等于解决了一半的问题。” n 1、政策问题察觉 政策问题察觉是指某一政策现象被人们或决策者发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。二、政策问题确认的过程2.政策问题的界定政策问题界定是指对政策问题进行特定分析和解释的过程。 n 一方面要将问题进行必要的归类,这就犹如医生要将病人的问题归类同样。 n 另一方面需要对政策问题进行必要的诊断,这就像医生给病人看病同样，诊断了病情，懂得了病人得了什么病,才干决定治疗方向和方案。 一是诊断问题差距;二是诊断问题产生的因素。政策中的因
9、果关系n 因果关系是指一种现象是另一种现象的因素。理论可以被视为用因果关系来解释既定现象的系统。但是,理论对因果关系的解释具有一定的试探性,我们不能想固然地觉得它一定具有有效性。有四个原则协助我们确认因果关系。一是时间顺序。如果A是的因素,A必然在B之前发生，也就是说A的变化引起B的变化。二是两个变量之间的关系是共变的或者说是记录关联。共变意味着两个变量一起移动或变化。也就是说，如果A变化也一定会发生变化。三是非伪关系。非伪关系是指两个变量或现象之间的共变关系不能由第三个因素解释。四是理论。在建立因果关系时，不仅要满足前面三个原则，并且理论证明或解释也是必需的。n 唯理论者觉得：成果是因素所必
10、然予以的，一旦完全拟定的因素被给出,成果就一定发生。在数学和逻辑等纯正抽象思维的领域中，唯理论的推理具有合法性。n 经验和实验是一切人类知识的来源。用实验的措施,可以对观测到的现象进行分析,排除不有关的因素，从复杂的事物体系中提取出事物一般性的规律,揭示浮现象之间的因果关系 。经验论者的因果信念形成过程如下：1）过去,我对火的经验总是和热的经验一起浮现的；2）将来类似于过去;3）因此，将来我对火的经验和热的经验会一起浮现。这个结论把我们送到了将来。n 唯理论者觉得：成果是因素所必然予以的，一旦完全拟定的因素被给出，成果就一定发生。在数学和逻辑等纯正抽象思维的领域中，唯理论的推理具有合法性 。n
11、 经验和实验是一切人类知识的来源。用实验的措施,可以对观测到的现象进行分析，排除不有关的因素，从复杂的事物体系中提取出事物一般性的规律,揭示浮现象之间的因果关系 。n 任何事物的发展都是必然性与偶尔性辩证统一的成果,任何成果中都体现了必然因果关系和偶尔因果关系。必然性是指事物联系和发展中符合规律的、必然发生的、拟定的趋势,它是由事物内部主线矛盾所决定的。偶尔性是事物发展中不拟定的、也许这样也也许那样浮现的趋势,偶尔性并非没有因素,它是由事物内部非主线矛盾和外部因素所决定的。 n 任何事物的发展都是必然性与偶尔性辩证统一的成果,任何成果中都体现了必然因果关系和偶尔因果关系。必然性是指事物联系和发
12、展中符合规律的、必然发生的、拟定的趋势,它是由事物内部主线矛盾所决定的。偶尔性是事物发展中不拟定的、也许这样也也许那样浮现的趋势,偶尔性并非没有因素，它是由事物内部非主线矛盾和外部因素所决定的。法律因果关系n 英美法在因果关系与否成立的认定上采用的就是“两分法”的基本措施：先考察侵权行为与损害成果之间与否存在事实上的因果联系,这个认定重要由陪审团负责;若存在事实因果关系,则由法官进一步考察在法律上与否有充足的理由让侵权人承当民事补偿责任或接受刑事惩罚等，也就是对法律因果关系与否成立的判断。而大陆法系，却把因果关系问题划分为责任成立上的因果关系和责任范畴上的因果关系。所谓责任成立上的因果关系是指
13、可归责的行为与权利受侵害之间的因果关系;所谓责任范畴上的因果关系则是指，权利受侵害与损害成果之间的因果关系,它所要解决的问题是，行为人应对受害人的哪些损害负补偿责任。二、政策问题的确认过程n 3.政策问题描述n 政策问题描述是指运用可操作语言(如运用数量的、文字的、符号的、图表的等体现方式）对商务政策问题进行明确表述的过程。三、政策问题的分析措施(一)边界分析法 (1)饱和抽样。可以通过一种多阶段的过程来获得有关利益有关者的饱和抽样 （或滚雪球抽样)。(2)问题陈述的启发。具体阐明这些问题表述的证据可以从面谈或电话交谈中获得，并可从饱和抽样阶段中的有关者那里获得所需的文献。(3）边界估计。这一
14、步是要估计元问题的边界。可以运用积累频率分布图，弄清问题的特性。 三、政策问题的分析措施（二)分类分析法分类分析有两种基本程序:逻辑划分和逻辑归类。前者是人们选用某个类别，并将它分解成各个部分;而后者恰恰相反，是将许多状况、事物和人构成一种更大的团队或类别的过程。实质有关性、穷尽性、排她性 、层次区别性 例子 清洁空气法案n 重要污染气体：铅、碳氧化合物、易挥发的有机化合物、二氧化硫、微粒和二氧化氮。 EPA为每一种重要污染物设立了原则，在全美设立了32个检测站进行监控。其中，铅的排放从190-92年下降了9(重要得益于汽油的改善）；微粒下降了1%;二氧化硫下降了8%；易挥发的有机化合物下降了
15、24%；二氧化氮上升了1%。n 有毒污染物PA已经拟定了种有毒气体（如砷、石棉、三氯甲烷)，这些有毒气体每年导致至少人死亡。工业生产是其重要来源。n 酸性降落物 碳的燃烧释放出大量的二氧化硫和一氧化氮化合物,这些物质在大气中发生化学反映，并变成酸性物质降落到地面上，这些酸性物质变变化水的P值从而破坏整个生态系统。并且这些物质的集中还会对人的呼吸道和肺导致伤害。清洁空气法案建立了对2600多种以碳为燃料的工厂排放物的严格限制。目前其排放水平基本控制在90年水平。(三）类比法类比是一种提高对类似或相似问题结识的措施。在构造问题的过程中,分析者可进行如下四种类比：个人类比 ；直接类比 ;符号类比 ；幻想类比 （四）层次分析法n 层次分析法是认定政策问题也许发生的多种因素的措施。其目的是为了有效地认定导致问题情境的因素而提供一套有效的思维构架。n 也许因素指也许促成政策问题情境发生的因素。n 合理因素指以科学研究或直接经验为基本而被确认的，对政策问题产生重要影响的直接因素。n 可行因素指可以控制的直接因素。三、政策问题的分析措施（五
