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1、对环境保护监察执法工作的思考 胡锦涛总书记在中央人口与资源环境座谈会上提出：要让广大人民群众喝上干净的水，呼吸上新鲜的空气。这对我国的环境保护工作提出了新要求，也是非常实际、非常基本的要求。自改革开放以来，我国在建设方面突飞猛进，文化程度大大提高，已初步建成了小康，但是，这些成绩的取得很大程度上是以牺牲我们赖以生存的环境为代价的，造成了局部地区甚至全国范围内的环境恶化。为了改善人民群众的生存环境，为子孙后代造福，中央决定将环境保护定为我国的“基本国策”，并及时提出了“走可持续之路”、“构建社会主义和谐社会”的奋斗目标，就是要在保证经济快速、平稳、健康发展的同时加大环境保护工作力度。针对当前环境
2、保护执法工作中存在的主要问题，就其现状、原因、以及进一步完善环境行政执法体系，强化环境执法、提高依法行政水平等，分别、论证，并提出改革的设想和建议。 一、加强环境监察执法工作的意义总体来说，随着环境保护工作的深入开展，环境监察执法工作不断得到加强。我国已建立起国家、省、地、县四级环境监察执法体系，部分乡镇（街道办事处）建立了环保所，通过标准化建设，环境监察执法能力和水平正在不断提高。但是我们也应该清醒地看到，随着经济的快速增长、体制的快速转轨、公众维权意识的提高，环境执法工作正处于硬碰硬的攻坚阶段。环境监察执法工作的最大问题仍然是执法依据“软”、执法权力“小”、执法手段“弱”，导致环境监察执法
3、难查处、难执行、难到位。环境执法难是一个长期的普遍现象。环境执法面对的往往是地方经济活力的推动者、地方财政收入的贡献者、当地群众就业岗位的提供者。(一)加强环境执法是落实科学发展观的需要。科学发展观要求摒弃传统的粗放型经济增长方式，实现节约发展、清洁发展、安全发展和可持续发展。环境保护，是经济与发展重要的宏观调控手段。加强环境执法，严格环境准入，制止重复建设，淘汰落后生产能力，有利于促使企业加强污染防治，减少能源资源消耗，加快产业结构调整和经济增长方式的转变。这是解决环境问题的根本途径，也是落实科学发展观的具体体现。 (二)加强环境执法是坚持执政为民的需要。环境保护代表了最广大人民群众的利益，
4、环境质量的好坏直接影响人民群众的身体健康和生命安全。当前我省的环境质量还不尽如人意，人民群众要求改善环境质量、提高生活水平的呼声越来越高。切实加强环境执法，集中力量解决人民群众反映强烈、与群众利益密切相关的突出环境问题，让人们喝上干净的水，呼吸清新的空气，吃上放心的食品，有一个良好的生产生活环境，才能体观以人为本、执政为民的基本要求。 (三)加强环境执法是构建和谐社会的需要。社会主义和谐社会的标志之一就是人与自然的和谐。对生态环境的过分影响，必然导致人与自然之间关系的紧张，并继而引发人与社会、人与人之间的矛盾，环境污染和生态破坏已经成为人民群众的切肤之痛。近年来，环境投诉持续上升，污染纠纷不断
5、增加，2010年我省群众环境问题来信来访近2万件。大力加强环境执法，实实在在地为群众排忧解难，依法保障人民群众的环境权益，才能妥善化解环境问题带来的社会矛盾，以环境友好促进社会和谐。 (四)加强环境执法是履行职责的需要。环保部门是个执法部门，贯彻落实环保法律法规，严格环境监管，是法律赋予我们的神圣职责，是我们必须履行的义务。环境执法水平的高低，既可以衡量队伍，又可以衡量业务，还可以衡量整体工作的水平，是我们环保部门的生命线。环境执法是整个环保工作的基础，只有采取有效措施，不断强化环境执法，才能有效履行保护和改善环境的职责，才能把对环境的统一监管作用发挥好。二、安宁市环境压力巨大安宁市是云南省重
6、要的钢铁和盐磷化工产业基地，被云南省列为省级重点工业园区，将成为现代新昆明环滇经济圈绿色工业城建设和加快新型工业化进程的重要工业中心。现已形成以钢铁、磷盐化工、建材为主的工业结构，是云南省重要的重化工业基地。昆钢草铺项目、云天化集团项目、中石油项目等重大项目顺利推进。其中：武钢集团昆明钢铁股份有限公司是全省最大的钢铁联合企业；云天化集团拥有国内最先进和大型化的磷矿资源深加工生产技术和装备；云南盐化股份有限公司通过“盐碱互补，平衡发展”的发展战略，实现了从盐到盐化工的战略转移。工业逐步向园区集中，安宁工业园区已被列为省级工业园区和全省10个重点产业循环经济示范园。目前，安宁市还处在工业化中期的初
7、始阶段，能源结构以煤炭为主，产业结构以冶金、建材、电力、盐磷化工等资源消耗型行业为主，偏重的产业结构、单一的能源结构和高能耗、高物耗、高污染、低效益的粗放型经济增长模式，势必造成资源枯竭和污染严重的不良发展局面。如果粗放型增长方式不得到根本转变，随着工业化和城市化步伐的加快，将给环境保护带来巨大压力，同时也增加了环境执法工作的难度。据2010年度环境统计上报数据显示，安宁市二氧化硫排放企业达80家，工业企业达200多家。这些企业的外排废气，废水量急剧增长，环境污染问题十分严峻。我市是工业化城市和资源型经济城市。人均资源水平低、资源开发利用强度大、环境容量有限、生态环境脆弱等是可持续发展的制约因
8、素，其中水环境问题尤为紧迫和重要。环境保护的任务还十分艰巨和繁重。三、当前环境保护监察执法工作中存在的问题 当前，我国的环境保护执法工作中有法不依、执法不严、违法不究等消极执法或行政执法不作为等行为依然存在，对环境污染熟视无睹、不闻不问现象也依然存在，各地之间、各级环境监察执法机构之间的执法工作发展仍然很不平衡，加强环境保护行政执法的软、硬件还缺乏坚实的基础，全国范围内还普遍存在不同程度的环境监察执法难的问题。（一）消极执法、执法不到位、不作为的现象在一些地方严重存在一些地方的环境监察队伍对群众反映的环境污染问题熟视无睹、不闻不问，群众意见很大，以至于越级上访者有增无减。一些地方放松日常监管，
9、依赖专项行动，经常性的工作靠突击抓，工作陷入被动。许多企业的治污设施常年停运，锈迹斑斑。这些情况，当地环保部门能不知道？一些地方的环境监察队伍管理松懈，12369举报热线无人接听，上班时间松松垮垮，常年不下现场。一些地方的环境监察机构负责人片面强调地方保护主义影响，消极保自己的“帽子”、“票子”，不敢碰硬、不敢执法、不愿执法。不少基层环境执法队伍存在“查了也处理不了”的顾虑，对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查，查过一次但处理不了的不敢查，危及人身安全的不敢查。有的基层环保局不是在加强执法，而是千方百计对付上级检查，替企业说情。一些地方环保局不愿上报环境信息，瞒报环境污染事
10、故，造成工作被动。有的地方政令不通，要求查办的案件、上报的情况，三番五次催不上来。在这样的情况下，往往是站得住的顶不住，顶得住的站不住，最终，顶不住的也站不住。 （二）缺少技术规范依法行政讲究的是文明执法、规范执法。然而，当前在现场执法过程中，对某一行为实行多种行政方式的屡见不鲜。如：建筑工地噪声的超标排污费征收，有的区县只征收夜间的，有的区县白天、夜间都征收；有的按标准正常征收，而有的则加倍征收。又如：在夜间施工审批中，钻孔灌注桩究竟钻多少深度可同意夜间施工，浇捣混凝土究竟达到多少立方，需到环保部门申请报批等，各区县把握尺度不一。 （三）行政处罚不规范较普遍地存在不按行政处罚程序办的问题。遇
11、到上级领导打招呼、批条子时，往往采取大事化小、小事化了的办法。而行政处罚不经集体讨论决定，行政复议不经复议小组核审，仅只少数领导说了算的情况，时有发生。另外，处罚委托程序不完善。常常以特事特办或办公会议的形式，直接将行政处罚中的某个程序安排到区县环保局代为办理的问题以及缺乏执法技术规范，导致处罚幅度难掌握，人情难推却，执法难到位。甚至出现对于同一违法单位的同一违法行为，市环保局和区县环保局之间、特别是区县和区县之间，处罚尺度的明显不一的现象。到现场取证材料，如照相、摄像以及现场采集的实物证据等，未依规定编号、归档或登记的，更时有发生。行政处罚的主观随意性及不规范性，已经影响环境执法的合法性、科
12、学性与准确性，应引起我们的高度重视。 （四）环境执法队伍素质仍需进一步提高以情代法、以罚代法的现象较为普遍，吃拿卡要、随意收费、包庇袒护环境违法行为，甚至为企业通风报信、徇私舞弊等问题依然存在，一些地方环境监察部门已经发生违反党风廉政建设的典型案件。 产生该问题的原因主要是部分单位放松了对执法人员思想、道德品质、理想信念方面的，个别执法人员放弃了人生观、价值观的改造，利欲熏心，腐化堕落。(五）地方保护主义干扰环保执法的现象依然存在个别地方环境保护意识淡薄，重经济、轻环境，盲目引进重污染项目，形成了引进容易、治理难，关停更难的困难局面，对环保执法工作不支持，甚至干预执法，辖区环境污染问题久治不愈
13、，环境纠纷不断。问题的根源就是一些地方政府的重要领导环保意识淡薄，只追求政绩，不考虑对环境的损害，表面上经济指标上去了，实际上给当地环境造成了无法估量的破坏。 （六）对企业管辖权的问题一个中央级企业或者省属企业出现了环境违法行为，其所在地的政府以及环保部门却没有权力进行处罚；在西部大开发中，一个国家投资的重大建设项目的环境影响评价报告，当地环保部门连看一眼都不行，工程对生态环境造成了破坏，地方政府、环保部门却不能勒令制止。这个尴尬的执法困境已经成为一个突出的问题，在很多地方不同程度地存在着。这些驻地方的中央级企业或者省属企业本身及其领导者都是有行政级别的，有的属于省部级，有的属于地厅级，高于企
14、业所在地的政府和环保部门。由于有的级别距离和权利限制，地方政府官员、环保执法人员跟他们连平等对话都做不到，更谈不上监管执法了。 四、影响环境保护监察执法工作的主要因素 近年来随着监察队伍的扩大，所增人员较多，有些监察人员政法思想和专业知识水平还不高。为此，各级监察部门要把加强精神文明建设，廉洁从政教育和业务培训，考核要作为重点工作来抓，监察人员在政治上要牢固树立为人民服务的宗旨，在实际工作中真正做到勤政为民；在业务上要懂法律、懂政策、懂技术、懂工艺、会管理，具备综合办事能力；在作风上要“严、细、实、快、硬”。“严”字打头，“硬”字垫后，讲廉洁，讲文明，讲程序。通过加强政冶，业务培训，把环境监察
15、队伍建设成一支政治过硬、业务精熟、廉洁高效的“环保警察”队伍。环境监察执法不单纯是一个问题，而是关系到政治、经济、社会等各个方面的综合问题。环境执法难在全国是一个普遍现象，其因素也是多方面的。 （一）地方政府的发展观和政绩观是影响环境执法的根本因素 不同地区的生产力发展水平决定了基层地方政府的决策导向。不少地方领导仍认为GDP是硬指标，环境是软指标、没指标。有的经济落后县面对层层下达的招商引资指标，只能引进“十五小”污染企业。在这种情况下，基层地方政府的地方保护主义手段名目繁多：政府降低门槛招商引资不让查，借助专门机构不让查，出台土政策不让查，为企业挂牌保护不让查。基层环保局由此产生不敢查的顾
16、虑：对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查。一些县环境保护局不是在加强执法，而是对付上级检查，通风报信。 （二）企业追求短期利益的最大化是污染反弹的直接动因 一些企业追求短期经济效益，不惜以牺牲环境为代价。具体表现在：一是土小企业连片反弹，屡禁不止。二是大企业将违法排污作为降低成本、追求利润的“捷径”，这里既有企业受利益驱动的因素，也有受土小企业违法排污的不正当竞争挤压，造成价格扭曲的因素。三是结构性污染依然突出。一些地方的制革、化工、电镀、造纸、印染、冶炼、水泥等重污染工业群，经多次整顿仍未从根本上解决问题。（三）体制、机制、法制、能力方面的障碍是环境执法的主要因素1、体制障碍顺畅的执法管理体制是环境执法的关键环节。目前，环节执法体制存在的突出问题是横向分散、
