单独二胎案例——公共政策视角

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1、案例：计生政策，生还是不生？ 公共政策视角下的“单独二胎”政策2013年 11月 15日，党的十八届三中全会审议通过了中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决 定。决定提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策， 逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。2010 年 11 月进行的全国第六次人口普查得出的主要数据，也被外界认为是有利于。这次人口普查的数 据显示，至2010 年 11 月 1 日，中国内地总人口为13.40亿人；年均增长率0.57%（2000-2010年）；60 岁 及以上老人比例为13.26%；出生人口性别比为118.06（女为100）。

2、出生率方面，2000年至 2010年年均增 长 0.57%，较之上一个十年-1990 年-2000 年的 1.07%年均增长率，下降接近一半。截至 2013 年，中国 60 岁及以上老人比例达到 13.26%，已属于“轻度老龄化”。过去这几年针对“放开二胎”的呼吁和争论，原国家人口计生委却多次强调，“十二五”期间必须坚持 稳定现行生育政策不动摇。这一次虽然有关部门称“我国基本国情决定仍须长期坚持基本国策不动摇”，但 是，关于“完善生育政策”，官方称“正在组织调查研究”。显然，官方表述已经有变化了。必须指出的是，完善生育政策不会立竿见影，必须未雨绸缪，需要从未来经济、养老、国防等角度和 高度来研

3、究制订中长期的生育政策。另外，研究生育政策必须要综合考虑公共服务水平，或者说，公共服 务政策要与生育政策配套，甚至要走在生育政策调整之前，因为人口变化会对公共服务带来新的要求和考 验。国务院组织开展的人口发展战略研究认为： 中国人口总量峰值应控制在15 亿人左右，妇女总和生育率保持在1.8 左右，过高或过低都不利于人口 与经济社会协调发展。中国现时妇女总和生育率在1.5 至1.6之间。目前，中国生育水平稳中有降，人口增长惯性趋弱，劳动年龄人口供给减少，人口老化速度加快。生 育政策适应形势变化作出调整，是科学的决策。事实上，我国的生育政策一直在调整，今后必将不断完善。十大届三中全会确定的中共中央

4、关于全面深化改革若干重大问题的决定公布后，“单独二胎”政策 放开成为了全国人民热议的话题。对全国各地的生育法规进行梳理，目前有九类人符合二胎生育政策。可 生二胎的 9 类人：夫妻双方都是独生子女农民男方入赘并赡养老人家庭 矿工渔民等特殊职业 少数民族归国华侨、港澳台同胞，夫妻一方都是外国公民 夫妻一方是伤残军人（或是基本丧失劳动能力的残疾人） 第一个子女身体有残疾再婚夫妻 单独二胎不设时间表因各地情况不同，在“单独二孩”政策落地之前，省卫计委组织了全国著名专家 来广东调研，对于实施“单独二孩”后对我省人口会有那些影响做了评估。广东 单独二孩已通过修法 3 月 27 日实施。广东省十二届人大常委

5、会第七次会议上表决“广东二孩“，全票通过广东省人口与计划生 育条例修正案（草案），将原有的“双独二孩”条款修改为“单独二孩”，即日起实施。调查认为，广东放 开“单独二孩”政策后对出生人口的数量影响并不大，对总人口的影响也微乎其微。分析：单独二胎是指夫妻双方一人为独生子女，第一胎非多胞胎，即可生二胎，也就是2013年十八届三中全 会中所提到的单独二胎政策。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出:“坚持计划生育的 基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长 期均衡发展。”一、“单独二胎”政策提出的原因1、低生育水平稳中趋降。上世纪90年代初

6、，我国总和生育率降到更替水平以下，目前为1.51.6, 达到发达国家的平均水平。人口总量虽然保持持续增长，但惯性趋弱。如果维持现行生育政策不变，总和 生育率将继续下降，总人口在达到峰值后将快速减少，影响人口长期均衡发展以及中华民族的长远发展。2、人口结构性问题日益突出。劳动年龄人口开始减少，2012年比上年减少345万人；2023年以 后，年均将减少约800万人。人口老龄化速度加快，2013年60岁及以上老年人口将达到2亿，本世纪30 年代中期将达到4亿，占总人口的比例将从目前的1/7提高到1/4。出生人口性别比长期偏高，近20年来 一直在高位徘徊，2012年仍高达117.7。3、家庭规模持续

7、缩减。“六普”数据显示，全国户均3.1人，较“五普”减少0.34人，与上世纪80 年代初户均4.43人比较，下降1.33人。独生子女家庭1.5亿多户，独居老人的比例提高，家庭的传统功 能有所弱化。独生子女在赡养老人和小孩这方面，承受了巨大的压力。4、城乡居民生育意愿发生变化。随着经济社会的发展和群众生活水平的提高，少生优生、优育优教的 生育观念正在形成。1980年，中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信 指出：“到30年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了”。当前， 启动实施单独两孩政策条件成熟、时机有利。二、“单独二胎”政策开放历程

8、2007年开始，数家官方的研究机构就已接受国家人口计生委的委托，就生育政策的进一步调整完善展 开调研。2010年1月6日，国家人口计生委下发的国家人口发展“十二五”规划思路（征求意见稿）提到要 “稳妥开展实行夫妻一方为独生子女的家庭可以生育第二个孩子的政策试点工作。”2010年第7期财经杂志刊登了一篇题为独生子女政策谋变的报道说：“有关部门确已在考虑对 现行计划生育政策继续进行完善。同时，一个拟从2011年开始，以黑龙江、吉林、辽宁、江苏、浙江 五省首批先行，总计分三批，逐步在全国开放夫妻一方为独生子女可生育二胎的修改意见，正在完善 中。” 广东、上海等省市也曾表态，希望首先在各自的省市进行试

9、点。但也遭到部分省委书记的反对。反 对声音一度占上风，加上之后计生系统重要人事的连续变更，以及2012年“十八大”召开和随后的国务院 政府机构改革众多因素，致使“单独二胎”政策被搁置下来。2013年3月，国务院进行新一轮政府机构改革，国家人口计生委与卫生部合并成立国家卫计委。此后， “单独二胎”政策又再度被纳入议程。2013年8月，延宕数年的“单独二胎”（夫妻双方一方为独生子女的可生育第二个孩子）政策，有望再 重启，如进展顺利，将于2013年年年底或2014年年初试行;同时，关于2015年之后全面放开“二胎”的 政策也正在拟议中。接近国家卫生和计划生育委员会的人士称。“单独二胎政策确实在重启，

10、但具体的实施方案尚未最终确定。”中国人民大学社会与人口学院院长 翟振武教授对本报记者表示。他预计，届时分省份、分批次实施“单独二胎”的可能性将更大。对此，国 家卫计委新闻发言人、宣传司司长毛群安回应媒体求证时称，他尚未得到授权发布有关信息。国家计生委 发言人毛群安表示，必须长期坚持计划生育基本国策不动摇。“在今后相当长的历史时期，人口多、底子薄， 人均资源占有量较少，环境容量不足，发展不平衡，仍然是我国的基本国情，人口对经济、社会、资源、 环境的压力将长期存在。”但他同时指出，“完善生育政策”是新组建的国家卫生计生委的一项重要职责。 完善生育政策既要考虑维持我国的低生育水平，又要考虑群众的生育

11、意愿、经济社会发展和人口结构变化 等诸多因素。“本着立足当前、着眼长远、慎重稳妥、统筹协调的原则，卫计委正在组织调研人口数量、素 质、结构和分布的关系，研究提出完善政策的思路和方案。”2013 年 11 月 12 日下午，据财新网报道称，权威人士透露中国将放开夫妻一方为独生子女的家庭（所谓 “单独”家庭）生二胎，而生育政策调整的方案将在十八届三中全会闭幕后不久公布。 随后，某财经网站 向接近政策制定部门的消息人士确认了这一消息，该人士称这一政策经过了长时间的研究与准备，预计将 于 2013 年 11 月 13 日或者 14 日正式公布。2013年 11月 15日，党的十八届三中全会审议通过了中

12、共中央关于全面深化改革若干重大问题的决 定。决定提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策， 逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。三、“单独二胎”政策的影响“单独二胎”政策，即夫妻双方有一方是独生子女且第一胎为非多胞胎的可以生育第二胎。这一新政 策的出台，小到个人、家庭，大到国家社会，必定会产生一定的影响。它将影响哪些方面、影响程度的大 小、如何去应对不利的影响，这都需要我们去思考。（一）家庭层面的影响：1、改善家庭成员结构由于计划生育政策的影响，许多家庭只有一个孩子。“三口之家”成了当代中国社会的一个流行词。同 时也是政府公认的最理想的家庭结构。但

13、是，随着时间的推移、孩子的成长，一系列问题便随之而来：孩 子过于孤独、家庭氛围过于冷清、代沟的产生、孩子的逆反心理导致的与家长的冲突等。如果家里有两个 孩子，多了一个成员，整个系统都会受到影响，孩子多了个伴，从而使父母不在家时不会感到孤独，这能 够帮助塑造孩子外向的性格。这样以来父母也可以将更多的注意力转移到工作上去。同时，两个孩子亦可 以活跃家庭氛围，使得在孩子放学、父母下班后家里不至于太冷清。但是，多一个孩子就意味着一个家庭资源就会因此而被平摊，其中包括父母对孩子的爱、生活物资、 有限的教育资源、教育储备金等，这样势必会引起其中一方甚至双方的不满，例如年长的会抱怨弟弟或妹 妹抢了父母对自己

14、的关心爱护，感觉自己受到了不公平待遇。长大后，由于兄弟、姊妹之间血缘、外貌、 生活空间的相近，喜好也可能相近，因而同时争一个事物也就不是不可能。这就容易引发兄弟或姊妹之间 的冲突，为了避免此种问题的发生，父母只好什么东西都准备两份，这样对大家来说也许是最公平的。2、避免了独生子女性格上的缺陷独生子女由于在家总是享受着“掌上明珠”式的待遇，父母的一切都是为了其一个人，其中好多都是 衣来伸手饭来张口，习惯了以个人为中心，自私自利，不能以宽容、分享的心态和他人相处，也缺乏正常 的人际沟通能力和独立生活能力。例如复旦大学投毒案、南京航空航天大学宿舍斗殴致死案等都深刻地反 映了当代大学生中独生子女的人际

15、交往能力的缺失。由此反映出独生子女的生长环境对其人格发育是不利 的，最终其人格可能是有缺陷的。而两个孩子则是“最美满的标准配置”他们会从小就体验分享、照顾幼 小、相互谦让，两个孩子一起生活可以创造一个对他们人格形成而言更完整的生活环境，并有助于避免独 生子女自私、以自我为中心等诸多可能的性格弊端。另一方面，由于只能生一个孩子，有女儿的想要儿子，有儿子的想要个女儿，所以有的父母就会把女 孩当男孩养，男孩当女孩养，这也就出现了社会上流行女汉子、伪娘的现象。随着二胎政策的放宽，一个 家庭里有儿又有女的比例也就随之增加，这种中性化的倾向也就会逐渐减轻。3、减轻孩子的压力两个孩子平摊家庭的资源的同时也平

16、摊了父母的期望和精力，因而父母就不会整天逼着孩子去上辅导 班、学乐器、学舞蹈等。因为在父母眼中，孩子就是其今后的希望，对于独生家庭而言，孩子不好好读书 而任其喜好太过冒险，所以他们所有精力倾注于孩子身上。这就给独生子女带来了巨大的压力。二胎政策 放宽后，多了一个孩子，就意味着分摊了一部分家庭的期望，家长可能不会太多看重孩子的应试成绩了， 他们可能会想：有一个孩子成绩好就够了，另一个喜欢什么就让他做去吧。所以，放宽生子限制，这种“被 迫感”就会被削弱，孩子面对的选择也就多了。4、加重了父母的负担 当今社会，一个孩子的培养成才需要巨大的支出，从幼儿园到大学，再到找到好的工作，对有些家庭 来说这就是个无底洞。父母为了孩子能够得到更好的教育，会增加更多的开支。因此，对于一般家庭来说， 多了一个孩子还要考虑到他们长大后结婚的问题。在房价只增不减的情势下，父母都会为了孩