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1、村务民主决策的实践 摘要: 村务民主决策是村民自治的核心。近几年来,杭州市余杭区通过建立和完善村务民主决策制度,极大地推动了农村基层民主政治建设的发展。但在完善村务民主决策的运行机制、理顺党员议事会与村民代表会议的关系、从根本上变更村务公开制度实施主体的错位状况等方面,还须要进一步改进。关键词: 村民自治村务民主决策“余杭阅历”在村民自治的“四个民主”中,民主选举是基础,而民主决策则处在核心的地位,民主管理、民主监督应当围绕民主决策进行。这是因为,村民参与村务最重要的是体现在重要村务的决策上。只有实施村务民主决策,才能真正实现“村干部由村民自己选,村里的事由村民自己管”,才能推动民主管理和民主
2、监督。近几年来,杭州市余杭区通过建立和完善村务民主决策制度,极大地推动了农村基层民主政治建设的发展。一、“余杭阅历”的主要做法1制定民主决策流程图针对过去村务决策“书记主任碰碰头,两委班子点点头,群众不知哪一头”的状况,余杭区规范了民主决策程序,依据“一般村务集体协商确定、重大村务村民探讨确定”的原则,确定了“议题提出、受理、两委协商、民情恳谈、村民代表表决、公开”六个步骤,并要求制成“民主决策流程图”,装框上墙。村里的每项重大决策都必需经过上述程序,按多数人的看法作出确定,形成了民主决策的制度和氛围。在村务公开栏上,村民代表会议有关议题的提出和表决的时间、地点、人员、内容,在表决中应到、实到
3、代表数以及表决结果等都必需逐项公布。“民主决策流程图”是余杭区在村民代表会议制度基础上对民主决策工作的进一步完善和规范,已被中国欧盟村务管理培训项目中心确定为推广内容。2制定村务公开工作规则为变更传统的由少数人甚至是一个人说了算的集权式村务运作方式,余杭区依据有关法律法规,于2004年8月制订出台了余杭区村务工作规则,共8章32条,具体划分了村务工作范围,明确了全区范围内设置机构的工作职责和工作原则,对村庄基本工作制度、财经管理制度、议事决策制度、民主监督制度、组级议事制度以及责任追究制度等作了明确、具体的规定,从制度上保障了村民的知情权、决策权、参与权、监督权,界定了村干部的办事权限,强化了
4、对村干部权力的约束。村务公开的程度如何,对于开好村民代表会议,实施民主决策有干脆的关系。余杭区村务工作规则拓宽了村级事务公开的范围和深度,规定村务公开工作必需做到“5个100%”:村务公开栏100%设在墙外醒目处;村务100%按季公开(年集体收入50万元以上的村按月公开,100万元以上的村按月公开到户);村务内容100%按统一表式;村级款待费及村干部酬劳100%逐笔逐人公开;村级民主监督小组100%民主选举产生。同时,余杭区还要求各村每年年末由村民代表民主评议村干部的酬劳数目,村干部的酬劳和款待费必需逐笔上墙。3提升村民代表会议的质量中共中心办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理
5、制度的看法(以下简称中办2004年17号文件)规定:“凡是与农夫群众切身利益亲密相关的事项,如村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部酬劳、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等,都要实行民主决策,不能由个人或少数人确定”,并明确规定村的决策权力属于村民会议和村民会议授权的村民代表会议。要提高村务民主决策的水平,关键在于提高村民代表会议的质量。(1)建立党员议事会制度,发挥党员在村务民主决策中的作用建立和完善党员议事会制度是保障党员民主权利的重要载体,也有利于村民代表会议制度的建立和完善。我们在南苑街道高地村调研时发觉,过去由于村民利益的离散性,村民代表会议在大多
6、数状况下难以达到预期的效果。村民代表或者只对与自己利益相关的事感爱好进行探讨,反之则不感爱好而要求早点散会;或者缺乏对村里利益的通盘考虑,为了本人或部分村民的利益而争吵,常常使村民代表会议在吵闹声中不欢而散。针对这种状况,村党支部想到了党员议事会。在村“两委会”联席会议初步作出确定后,召开党员议事会征求看法,一是可以完善村“两委会”的确定,二是党员中的村民代表可以做好其他村民代表的工作,三是有利于发挥党员在村务决策和实施中的作用。近年来,村里的服装市场扩大招商、土地征用后的补偿等事情,在召开村民代表会议前,先召开党员议事会,取得了良好的效果。过去召开村民代表会议时,往往从头到尾都由村主要干部介
7、绍工作状况并作些说明,由于缺乏刚好地沟通,简单造成村民代表会议上村民代表与村主要干部的对立。现在,不是村干部的党员村民代表能踊跃发言,大多起到了正面引导的作用。党员要发挥先锋模范作用,首先党组织必需敬重党员,保障党员的民主权利,并建立必要的载体。党员议事会与村民代表会议组成不同,行使的权利不同,但两者存在肯定的联系,党员议事会制度的完善有助于村民代表会议制度的完善。只有党内民主建设的加强才能更好地推动农村基层民主政治建设的发展。(2)建立民主恳谈会制度径山镇径山村制定了深化民情恳谈会制度的若干看法,规定民情恳谈会一般每季度召开一次,若工作中遇到与群众关系亲密的阶段性热点、难点问题,可视状况即时
8、召开。民情恳谈会依据会议内容涉及而确定,要有代表性,人数在10人以上,一般由村“两委会”、村民小组举荐产生,一些涉及面广的会议,也可不确定代表,通过广播、公告等形式,告知村民踊跃参与,人数不限。刚好酌情邀请镇领导、各级人大代表、政协委员参与。另外,依据会议内容,还可视情特邀区级机关有关部门负责人参与。民情恳谈会一般一次会议设一个主题,每次会议主题由村“两委会”确定。会议主题确定后,要搞好调查探讨,并提前一周把会议主题向村民公布,以便了解实际状况,收集村民的看法和建议。民情恳谈会后,要召开村“两委会”联席会议,制定解决的方法和措施、落实责任人和交办时间。对村民提出的问题,要做到件件有答复、事事抓
9、落实。落实状况要在村务公开栏公布,或通过广播、公告向村民公布,接受村民监督。(3)建立村干部、村民代表联系村民制度为了使村民代表的决策真正集中民智、体现民意,余杭区建立了村干部、村民代表“双联”制度,要求每名村干部必需联系肯定数量的党员和村民代表,每名村民代表必需联系肯定数量的农户,以便刚好了解村民的看法和建议。径山镇径山村的村民代表崔叶根负责联系六位农户户主,他认为“双联”制度特别符合村里工作实际,村民代表就是一般老百姓中的一员,平常老百姓有什么建议和想法,通过村民代表可以刚好反映到村里。(4)建立村民民主评议村干部制度村民民主评议村干部制度是反映民意,保障村民监督权,提高村干部素养的重要载
10、体,也有利于提高村民参与村务决策的主动性。余杭区在全区范围内推行了村干部述职述廉、村民民主评议村干部工作和酬劳制度。这项制度规定,每年年末都要由全村全部党员和村民代表听取村干部述职,随后对村干部的酬劳进行无记名评定。在民主评议中,村干部的行为和村级财务成为参评者关注的热点话题。通过民主评议,力求做到村干部的酬劳和前途由村民确定。民主评议村干部的工作和酬劳,有利于村民的利益表达,维护了村民的民主权益,有利于增加村干部的勤政意识和廉政意识,调动他们工作的主动性、主动性。这项制度的推行,受到了村民的普遍赞扬。二、“余杭阅历”给人们的启示1要从三维视角探讨村务民主决策机制在村民自治的条件下,村党组织、
11、村委会和村民代表会议共同构成农村社区的治理结构。因此,要把原有二维视角(村党组织和村委会)的探讨方式拓展为三维视角(村党组织、村委会、村民代表会议),以建立起村党组织、村委会、村民代表会议的联动机制,探究建立和完善村务民主决策的机制。这里的关键在于,要把村党组织的领导与村民自治的体制框架接轨,把党的领导渗透、融入到依法办事的过程中去。村党组织要依据村民委员会组织法(以下简称村组法)和中办2004年17号文件的规定,维护村民会议和村民代表会议的权威,通过村民会议或村民代表会议把党组织的主见变为村委会和村民的自觉行动,并在这一过程中不断增加村党组织的民意基础。2村民自治须要实现实体民主到程序民主的
12、转换制度从层次上看,有根本制度和具体制度之分。从性质上分,制度可分为实体性制度和程序性制度。实体性制度是各级组织、各级机关及其成员的职责、权限及义务等方面的规定,程序性制度是为保证明现实体性制度所作的具体规定。1(PP158-159)实体性制度主要解决的是什么能做、什么不能做的问题,程序性制度主要解决的是怎么做的问题。实体性制度和程序性制度既有区分,又亲密联系。要使实体性制度得以有效地实行,还必需有完备的程序性制度,它是实施实体性制度的具体做法或“操作规程”。村民自治主要的立法建制框架,同样包括实体性制度和程序性制度两个方面。实体性制度规定了村党组织和村委会各自的职能,赐予了村民各方面的民主权
13、利。程序性制度主要解决的是村民如何行使民主权利的问题。改革开放以来,无论是党内的制度建设,还是国家层面的制度建设,都有了很大的发展。但实体性制度和程序性制度建设都还存在着不少问题。突出表现在,一些实体性制度不够具体、明确,同时程序性制度建设总体上还远远落后于实体性制度建设,“重实体、轻程序”的思维方式仍旧没有从根本上得以转变,使很多制度不同程度地存在着操作性不强,难以落实的问题。就村级组织的关系而言,一方面存在着有关法律对各自权限范围不确定的问题,另一方面缺乏程序化的规定,即没有明确各自权限的实现方式,最主要的是缺乏村级公共权力的程序化运作机制。这就使得村务民主决策在理念上、在宏观的制度层面上
14、是清晰的,但如何具体实施却遇到了难题。同样,村民如何行使民主权利的问题也没有得到很好地解决,而这又在肯定程度上影响了村“两委会”关系的协调。运行程序是制度的特性,也可以说是制度的题中应有之义。它是坚持和贯彻基本原则和基本要求所必需遵循的操作规程、具体规则和基本步骤。探讨村务决策中的程序民主,就是要解决村民如何行使民主权利的问题;解决在农村基层民主政治建设发展的新形势下,村党组织、村委会、村民会议(村民代表会议)如何处理好相互关系,解决这些组织在村务决策中“具体该做什么”和“具体怎么去做”的问题。3建立和完善村务民主决策制度是村党组织建设与村民自治有机结合的契合点农村现在面临的诸多问题,既与农村
15、基层民主政治建设中存在的问题有很大的关系,也与农村基层党组织建设的滞后干脆相关。假如脱离农村基层民主政治建设的实践,就无法深化探讨新形势下的农村基层党组织建设,就会导致就党建论党建的状况,根本不能指导实践。反之,假如不加强农村基层党组织建设,也无法加快农村基层民主政治建设的发展。关键在于要变更现有探讨中肯定程度上存在着的两者相脱节的问题,探讨如何把农村基层党组织建设与农村基层民主政治建设有机地结合起来。村党组织建设与村民自治有机结合的契合点在于构建符合村民自治要求的村务民主决策机制,而要构建符合村民自治要求的村务民主决策机制,其关键是理顺村党组织与村民代表会议的关系、村委会与村民代表会议的关系
16、。要把村党组织与村民自治有机结合的契合点放在村民会议和村民代表会议,这样才能较好地实现党的领导、发扬民主和依法治村的有机统一。通过对村党组织、村委会、村民会议或村民代表会议权能的制度化划分,由“为民作主”转变到“让民作主”,有助于形成既能体现村党组织的领导地位,又符合村民自治要求的村级组织决策机制,同时也有助于形成村“两委会”良性互动的格局。4村务民主决策的制度创新须要政府强有力的推动中国社会发展的历史路径与西方社会不同,走的是一条“规划的社会变迁”的道路,必需以政治发展来推动社会发展,政府在乡村社会的发展中,注定要扮演主导角色。2回顾改革开放以来农村发展的历史,包括民主政治建设的进程,我们不难看出改革往往起源于村庄内部,由内源驱动。但在现有的制度环境下
