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1、公共财政理论公共财政理论的概述 公共财政理论可以简要的概括为：由于存在市场失灵的状态，必须靠市场以外的力量来弥补由于市场失灵所带来的无人提供满足公共需求的公共产品的空白，这个市场以外的力量就是政府的力量。而政府提供公共产品的领域只限于公共服务领域，为保证政府不超越这一领域提供公共产品，必须为政府提供公共产品的范围划一明确的界限。而这一界限的划定显然不能由政府自己来划。由立法部门进行立法规范便成为必然的选择。财政公共性的实质内涵 公共财政的要义本不在于新古典主流经济学所表明的“市场失效”这一逻辑起点，而在于其预算法治和民主财政的实质内涵。应该说，法治性民主性在我国公共财政理论中也已得到重视，但在
2、对公共财政和公共利益的公共性理解上尚存不足。其实，公共选择理论特别是阿罗不可能定理已经鲜明揭示了，在现实中并不存在所谓公共利益或社会福利函数。再民主的预算和再有效率的投票制度在具体决策过程中也只能是按多数票规则来进行，由此必然产生相应的受益方和受损方。与马克思政治经济学所表明的财政的阶级利益、新制度经济学所表明的国家本身可能存在的悖论一样，公共选择理论也同样表明了种种政府失效以及可能存在的多数人对少数人的强制，甚至少数人对多数人的强制。因此，所谓公共财政从其结果而言必是不公共的，国家天然是不同利益集团博弈的场所。布坎南曾区分了功能层次和立宪层次的公共选择，前者按“少数服从多数”而后者按“一致同
3、意”规则作出集体决策。“民主在规范的意义上说只是一种立宪观点”、“只有从立宪层面上看， 公共利益才变得有意义”。因此，对我国公共财政而言，不能希冀在所有层面上实现公共性，其法治的实质只能是重在立宪层面的规则约束，即要注重决策规则本身的法治性建设。西方公共财政理论的发展演变 在西方，国家与市场的关系是经济学的一个十分古老但又永新的话题，但从一开始财政手段就一直扮演着举足轻重的角色，公共财政就是市场经济下的财政，但公共财政并不是市场经济出现的那一天产生，与市场经济严格对位的，市场经济是一个漫长的发展过程，有了商品的交换就有了市场，但是具体哪一天算是进入了市场经济，并非有一个明确的界限。同样财政是何
4、时进入了公共财政这个形态，也不明确。从欧洲的经验看，所谓公共财政就是资产阶级革命之后，由以公共权力为基础，以法律为依托的财政取代了原来的王室财政之后所产生的一种理财形态，它是在“形态”这个层次上，作为王室财政的对立物而产生的。它在具体理财运作上形成了一系列规范，其中包含一些基本的原则：(1)公共财政要依托于宪法和法制。宪法和法制包含了公民的自由、平等、财产权等内容，同时也规定公共财政和理财部门即财政部门是独立的，是不受其他部门管辖的，是公众的理财机构，它在法律规定的范围内行使其职责。公民须向国家纳税，并且大家所遵循的原则是一致的，同时公民对财政有监督权，这样就从经济上规定了公民的平等身份；(2
5、)税收机关无权制定税法，而只能由体现国民意愿的议会这一立法机构来决定；(3)税收所得的收入和支出要绝对分开，收税的人不能决定钱如何使用；(4)公民有纳税义务，同时也享受纳税人的权力。根据这几点原则，可理解为，公共财政实际上所体现的是一种资产阶级民主制度、依法治国框架下的理财，而法制化的社会，规范的公共选择制度的形成则是公共财政赖以存在的基本依托，这种法制化社会与资产阶级革命及其后市场经济的发展有密切的联系。这一点对于我国建设有中国特色社会主义市场经济来说，有许多东西值得借鉴。1亚当斯密的廉价政府论西方经济学的开山鼻祖亚当斯密于1776年发表了他的奠基之作国富论。恩格斯曾指出：“他在1776年发
6、表了自己关于国家财富的本质和成因的著作，从而创立了财政学。”斯密对国家的作用和政府的动机表示极大的怀疑，在其“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”这个自由制度的三要素基本之上，他规定了国家的三个任务：提高分工程度；增加资本数量；改善资本用途。由此，斯密认为有一只看不见的手在冥冥之中操纵着社会的运行，使得人人为自己的经济活动最终产生一个大家都获利的社会结果，市场经济既然有如此神妙的作用，对它的任何干预都是不可取的，不断增加国民财富的最好办法就是给经济以完全的自由。进而，对政府的义务作了三点限制：保护社会，使之不受侵犯；保护社会上的每个人，使之不受其他人侵犯；建设并维持某些公共事业及设施。政府只要
7、能像“守夜人”那样，防止外来侵略和维持国内治安就行了。基于此，他提出了税收方面的“公平、确定、简便和征收费用最小”四原则；支出方面要厉行节约和“量入为出”。廉价政府，成为财政所要追求的最高目标。2凯恩斯的政府干预论20世纪30年代的世界经济危机导致了西方经济学说的一次重大转变，即占统治地位一百多年的斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的经济干预主义，财政学也因此在资产阶级经济学体系中占据了显赫的位置。虽然凯恩斯总体上认为自由市场制度是一个有效的机制，它能保证个人自由并激发个人释放其创造性，但他认为市场本身存在缺点，只有扩大政府机能才能改正市场缺点，以保持市场经济的正常运转。因
8、此，凯恩斯认为，如果政府不加干预就等于听任有效需求不足的继续存在，就等于听任失业与经济危机的继续存在，他认为财政支出直接就可以形成社会有效需求，弥补自由市场的有效需求不足。凯恩斯首次系统地论证了财政赤字的经济合理性，冲击了古典的“量人为出”原则。关于财政支出，他在卡恩的“乘数理论”基础上，论证了政府投资具有“倍数”扩张社会总需求的作用，力主政府负起直接投资之责。由于凯恩斯主义强调财政的作用，人们通常对他及其信奉者的理论冠以“财政学派”的名称，一直到70年代。3以布坎南为首的“公共选择学派”理论20世纪70年代西方出现了“滞胀”局面。以米尔顿弗里德曼为代表的一批经济学家借此发动了一场对凯恩斯主义
9、的“反革命”，其中主要有货币主义、供给学派和理性预期学派。但这些反对者们并未建立起一套足以与凯恩斯主义相抗衡的财政学说，区别只是，他们力图在这个框架内恢复古典学派的传统。他们首先责难国家对经济活动的大规模干预，认为正是国家干预窒息了市场经济的活力，造成了70年代的“滞胀”局面。“财政最重要”的政策主张也受到攻击，代之以“货币最重要”的政策结论。当人们围绕着凯恩斯理论无休止争议时，以詹姆斯麦吉尔布坎南和戈登图洛克为首的一批经济学家在财政学的一个重要领域中取得了重大的理论进展。他们将财政作为公共部门经济，并从市场失灵理论角度，集中研究社会公共需要及满足这一需要的产品公共物品问题，分析了决定公共物品
10、l的生产及分配的过程，以及生产公共物品的机器国家的组织和机构。他们认为，自由市场制度是建立在交换的等价原则之上的，只有那些具有排斥性质的可交换的财产权力的私人产品才能进行市场交易。而公共产品不具有这些性质，所以公共产品的交换行为难以产生，消费者与供给者之间的联系由此中断，虽然存在市场需求，但却没有市场供给，这时政府应予以介入，提供这种产品，弥补市场的这个局限性。同时由于公共产品具有两个内在特性，又决定政府介入之后公共支出具有不断膨胀的趋势。第一个内在特性是，公共产品需求的收入弹性大于1。恩格尔定律告诉我们，随着家庭收入的增加，收入中用于食品等“生理需要”的开支比例越来越小，而用于非生活必需品等
11、“精神需要”的开支比例将越来越大。当个人收入越过一定水平时，越是非必需品就变得越来越重要，人们就需要越来越多的政府服务，这时，医疗保健、文体设施、交通运输、社会保险、公共安全等优效型公共产品就开始日益“侵蚀”和“挤占”消费结构中的私人产品的相对份额。公共产品的社会需求的不断提高，成了推动公共支出不断膨胀的原始动力。第二个内在特性是，公共资本存量与私人资本存量之间有一种密切的内在函数关系。战后以来，西方国家对公共基础投资的每一次胀或缩无不刺激着或影响着私人投资趋势的波动，从而对宏观经济的总量运行发生着巨大作用。据美国经济学教授阿斯乔的研究表明，在美国1950-1988年近40年的公共投资曲线中，
12、前20年(1950-1970年)是呈上升趋势的，后十几年是下降的。阿斯乔指出，像公路、街道、机场、排水和供水等基础设施的国家投资，是与私人投资相互补充的，不注意国家基础设施的数量和质量，将严重阻碍整个经济的运行。阿斯乔的研究成果表明，美国战后以来前20年经济增长之所以能够达到10以上，是因为国家扩大了对基础设施的投资，后20年经济增长率之所以持续下降，其主要原因在于公共设施的投资净额几乎处于停滞状态。这对于我国深化财政支出改革具有借鉴作用。从实证分析的角度讲，一百多年前德国的阿道夫瓦格纳就曾预言：“进入工业化以后，经济中的公共部门在数量上和比例上仍将具有一种内在的扩大趋势，公共支出将不断膨胀。
13、”美国著名财政学专家理查德马斯格雷夫运用实证分析的方法，对英、美、德等三国的公共支出结构的变化作了考察，其结果总的来说，西方公共部门发展的趋势与瓦格纳的预测也是相吻合的：公共支出占GNP的比率，英国从1890年的8.9上升到1955年的36.6；美国从7.1上升到1962年的44.1 。其实，早在瓦格纳之前，马克思就已经预料到，用于“公共需要” 的那部分“扣除”(指公共产品)将会日益膨胀；他指出，扣除的那部分须划成三份：(1)“和生产没有关系的一般管理费用”；(2)用来满足“共同需要”的部分，“如学校、保健设施等”；(3)为丧失劳动能力的人等等设立的基金。马克思明确预言道，用于满足“共同需要”
14、的那部分，“将会立即显著增加，并将随着新社会的发展而日益增加”。今天看来，随着社会的发展，公共支出的膨胀与公共部门的强大，其原因，马克思早就作了解答。马克思的预言已经得到了实践的印证，并将继续得到未来发展的印证。这也为我们构建社会主义市场经济体制下的公共财政基本框架提供了有力的理论依据。4理查德马斯格雷夫的公共财政理论美国著名财政专家理查德马斯格雷夫在其经典著作公共财政理论中把政府的经济作用或财政的职能分为三种：稳定经济(维护充分就业条件下的经济)、收入分配、(资源)再配置。稳定经济包含充分就业、物价稳定和国际收支平衡多重含义。充分就业是指可就业人口的就业率达到了由该国当时社会经济状况所能承受
15、的最大比率。物价稳定是指物价上涨幅度维持在不至于影响社会经济正常运行的范围内，而非物价冻结，上涨率为零，即使在经济运行正常时期，物价的轻度上升也是一个必须接受的事实。国际收支平衡指的是一国在国际经济往来中维持经常性项目收支(进出口收支、劳务收支和无偿转移收支)的大体平衡，因为国际收支与国内收支是密切联系的，国际收支不平衡国内收支就不平衡。财政实现稳定经济的机制和手段主要有：(1)经济稳定的目标集中体现为社会总供给和社会总需求的大体平衡。财政政策是维系总供求大体平衡的重要手段，当总需求超过总供给时，财政可以实行紧缩政策，减少支出和增加税收或两者并举，一旦出现总需求小于总供给的情况，财政可以实行适
16、度放松政策，增加支出和减少税收或两者同时并举，由此扩大总需求；(2)在财政实践中，还可以通过一种制度性安排，发挥某种“自动”稳定作用，例如累进税制度、失业救济金制度，都明显具有这种作用；(3)通过投资、补贴和税收等多方面安排，加快农业、能源、交通运输等公共基础设施的发展；(4)财政应切实保证非生产性的社会公共需要，为经济和社会发展提供和平安定的环境。收入分配的目标是实现公平分配，而公平分配包括经济公平和社会公平两层次。经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要素投入和要素收入相对称，它是在平等竞争的环境下由等价交换来实现的。社会公平是指将收入差距维护在现阶段社会各阶层居民所能接受的合理范围内。平均不等于公平，甚至是社会公平的背离。财政实现收入分配职
