公共部门人力资源开发与管理上

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1、公共部门人力资源开发与管理（上）孙柏瑛中国人民大学行政管理学系系主任、教授二0 一五年五月各位大家好，我是孙柏瑛，来自中国人民大学公共管理学院行政管理学系。 我的研究方向主要是在三个领域，第一个是在地方治理上，第二一个是在社会治 理，第三一个是公共部门人力资源管理，今天很高兴能够跟大家来分享公共部门 人力资源开发与管理的一些重要话题。大家知道人力资源是一个组织的活水源 头，它的主体性会给我们的组织带来生机， 同时对人力资源的有效激励也能够给 我们组织的效率以及我们的服务的质量带来非常优质的这样一个保障。今天我给大家试图呢从三个方面来讲人力资源，公共部门人力资源管理。第一，我想讲的是政府人力资源

2、管理在中国的特殊的语境。第二，我想给大家讲一下就是在我们人力资源管理，作为一种管理工具，它是组织的，支持组织发展和组织增值的这么一个非常有意义的技术理性的工具。 这个工具取决于我们管理者在使用这个工具中不同的理念和不同的价值观。在人类发展历史上，人力资源管理实际上经历了非常漫长的一个演进，渐进演进和发 展历程，随着人们的智慧的不断的增长，人力资源所秉承的理念和价值观也在发 生变化，我希望能够作为领导干部，尤其是政府的领导干部，在用人和开发人， 以及留住优秀人才的这样一些，我们应该秉承什么样的理念，什么样的观念，这 个对于我们组织发展意义非凡。所以，我们第二个问题想给大家讲三种不同价值 观下的人

3、力资源管理的取向。希望领导者能够基于这样一种立场来对自己的下属 进行有效的管理。第三，我试图给大家强化一下就是人力资源管理的理念和策略。也就是今天 我们已经到了人力资源管理的阶段，人力资源管理与以往的人事行政以及人事管 理的这样一些管理工具发生了哪些变化呢， 我试图给大家做一个呈现，以使大家 能够在这样一个领域能够更好的去使用人力资源管理的工具。一、政府人力资源管理的中国语境第一个问题我们知道，就是中国政府人力资源管理的语境。（一）人力资源的来源人力资源管理首先第一个它不是原发债政府， 它两个来源都跟中国政府有着 明显的异质性的区别，所以我们在使用它的时候，要如何嫁接到中国的语境上， 就像一个

4、橘子，如果能够进入政府让它不变质，它需要有很好的语境转换。第一，人力资源管理来自于企业。也就是说人力资源所有的工具和策略均是 竞争性企业在商业开发和商业增值模式下所做的一个管理工具。所有的导向它都是在竞争性，也就是多元的主体竞争的这样一个关系下来寻找自己的模式。这些模式在内部的管理模式上，第一，商业管理，首先需要内部的以效率为本的这样 一个中心；第二，是集聚以能力为本的，因为如果我们的人员不能保证充分的能 力，更多的我们看到的是政治恩赐，或者是我们说裙带关系，这样一个企业可能 在未来的竞争中就会失去它的优势地位。所以，企业组织以利润还有效率为导向， 铸成了它在人力资源是属于开放和竞争性的。 这

5、一点在它进入政府组织中如何与 政府组织契合是非常非常重要的。第二，人力资源来自于西方语境。换句话说，人力资源的源发来自于这个发 达的民主国家，这些国家将人力资源有的时候作为民主治理的一部分， 换句话说， 他们秉承的是在政治和行政二分的结构中，行政人员如何围绕着工作业务，保持 政治中立的前提下来实现效率的最大化。（二）文化差异这两个语境到中国来，都会产生一个非常非常重要的文化的一种差异。 这种 文化差异首先我们看，第一，政府组织的内生属性是单一的和垄断的。 这样呢就 导致了我们政府在人力资源使用的时候往往缺乏一种竞争的外部环境，我们现在将人力资源向政府推广的时候，我们也比较注重的是人力资源所具有

6、的外向性， 关注外部需求以及顾客需求的这样一个能力。 但是，我们很难将人力资源完全嫁 接在企业与竞争为导向的这样一种管理的这样一种动力和这样一种激励机制上。所以，第一个，我们现在这个人力资源在政府组织中的使用， 应该说是有局 限和有边界的，并不是完全意义上的人力资源使用，只是借助了它其中一部分的 理念或者一部分的观念，现在像深圳，上海浦东一些地方也在试点多元化的人力资源使用模式，比如说在一些专业技术岗位上来使用雇员模式， 又称聘任制，试图以这样打破单一制 的常任公务员体制，给组织带来更多管理的针对性， 提高管理的针对性，以及增加管理的开放度，以及内部人员的彼此流动性的这样一种竞争。 同时，在政

7、府组 织，更强调这个以平衡积分卡为基础的来满足外部顾客以及了解顾客需求的这么 一种导向，这应该是企业人力资源在司法企业的这样一个前提下，在运用企业管理的工具对政府进行启发，以及改进自己的管理流程的这么一些功能。 这是一个 重要的改进，但是，我们完全像企业那样采用竞争式的模式现在在政府是不可能的。我们更多的还是采用人事行政建章立制管理模式，通过法律法规的方法来限制公务员 以及开发公务员的以权利和义务之间的平衡， 来保证公务员的这样一个持续性的 发展。第二，在文化意义上，中国人，尤其是在中国政府的管理中，我们是政治和 行政同构的，这个与西方公务员体制，政治和行政是二分体制下是完全不同的。 政治和行

8、政同构就意味着我们在人事管理中， 既要强调公务员的行政能力，同时 又要强调我们对政治上的一些忠诚。在这两个里头,重我们所说的身份,的科层体制的忠诚,我们如何平衡在管理中是伪规则导向， 以及在政治中比较注 有的时候圈子，有的时候我们说对领导者或者某一个领导者这样一些观念在政治环境中我们如何能够平衡这些东西，也是中国文化体系下，和政治关系之间，取得平衡。这就考验着我们在人事行政的时候,人力资源进入中国的时候伪理性，还是我们更多的要在理性 如何把将工作分析，职位评价，建立同工同酬的这样一些薪酬体系，这些问题，需要我们在建 章立制中如何来搭建中国有效的公共部门人力资源的开发和管理体系。这是第一个问题，

9、我们讲的是一个背景，换句话说就是人力资源管理如何用， 怎么用，以及它运用什么样的工具，均取决我们领导人在人力资源使用中， 包括 它的弹性与规范性的这种平衡，包括它的政治性与它的管理能力之间的平衡， 就 是德能之间的平衡，以及我们所说的这个政府组织中法律的权利和义务之间的诸 多平衡和如何能够在政府中平衡这样一些关系，有助于我们思考人力资源在转移 到政府背景之中，它的使用边界和有效性。从这样一个基点出发我们就试图给大 家来演示一下，人力资源在政府组织中的一些制度化的演变。二、三种不同价值观下的人事管理取向（一）人力资源涉及的问题这个制度化的演变，实际上是在三种完全不同的价值观的引导下来进行的。 我

10、们说人力资源从人类历史上就是一个非常非常重要的一个管理领域，这个管理领域在任何的组织中，它都发挥着非常重要的作用。在中国，古人云，为政者有 人，我们非常非常重要的就是，人力资源是组织发展基本的这样一个平台。人力资源涉及到两个最基本的问题，为了防止古人说的人去政稀，以及我们说为政在 人，为了防止我们所说的组织中在用人制度上的一种偏颇，我们需要界定非常重 要的两个问题。第一个问题，我们知道组织的人事管理是一项分配。 这个分配，实际上还是 具有瓶颈的和稀缺资源的分配。我们说任何一个政府组织它的资源都不是无边界 的，现在围绕着资源的稀缺，我们知道，在中国这样一个政府组织中已经达到了 甚至说可以说是登峰

11、造极的地步， 职位的稀缺，晋升资源的稀缺，以及这些稀缺 资源在我们编制管理的这样一个框架下，我们没有办法无限制的扩充。财政资源 的压力，以及预算公开这样一些外部压力，导致了我们的政府的职位应该是我们 政府在管理工具上都是向削减或者缩减方向发展的，因此呢我们的第一个问题就出现了一个非常非常重要的，就是面对这样一个稀缺资源，从外部到内部，从底 层到上层之间，这些资源的分配是呈现流动性的， 人力资源的第一个主要问题就 出现了，就是我们秉承什么样的规则去分配人力资源。三个不同的价值观实际上 回忆了三个非常非常不同的三种规则形式和三种分配规则的主体到底是谁，就是谁来进行分配，以及依据什么分配，以及分配结

12、果可能是怎么样的。 所以三种价 值观在人类历史上的不同阶段发挥着非常不同的作用。虽然我们很难说某一种价值观在一个时期， 就是说它是一个孤立的，是个孤 案，就是说在这个阶段就绝对是这个价值观，没有别的价值观，不是的。但是呢 我们说一种价值观在一个时代可能统领了管理的主要的取向，所以呢我们看到我 们所说的两个基本问题，实际上是人类资源的最终极的一个问题是有限职位的分 配的规则问题。第二个，人力资源究竟是资源还是成本？这实际上一直是组织认同我们下属 或者是把组织成员当成管理工具，还是当成一个有创新能力的一个主体的一个分 界点。所以呢我们知道人力资源管理观念和人事行政，以及那个什么，它们的一个非常重要

13、的分界就是人事行政把人做成工具。 就是它是以事为中心的这么一个 人的这么一个，人只是那个事的工具或者对象，人是被物化了的，人力资源倡导， 那我需要一个组织开发，能够让人的内在的潜质能够得到有效的发挥， 这应该秉 承什么样的规则，我们组织能不能够将有效的人员进行非常充分的开发和使用。 让优秀人才能够在组织中能感到归属感，像马斯洛说的我们不仅停留在仅仅是一 种生理上的需求，衣食住行满足了，我们图这个职位无非就是你给我了这个饭碗， 而我通过这个组织，我还有其他的心理上的诉求， 安全性的诉求，还有在组织中 能够有自我发展，或者能够自我实现价值观的需求，这些需求在组织激励上如何 实现呢？因此我们说人力资

14、源实际上解决这两个基本问题。第一个问题，就是我们有限资源如何分配，谁应该上，这个上能够，还能够 反映是公平正义的，在组织中它不会给组织文化带来极大的伤害， 不要说这个人 原来是某某某某的关系，或者是他是一个拼爹或者是一个什么上来的， 我们人力 资源关系到社会分层的流动性的发展，它可以说是跨越阶层给大家提供基本机会 均等的这么一个平台。如何在我们组织中能够实现呢，我们需要有一个立场，在 这里头，作为人力资源的基本管理制度，基本上它要决定这么四件事。第一，谁进行分配。也就是谁决策，在人力资源管理的不同事项中都是谁在 发挥着决策，哪些决策该统一管理。比如说国家平台的公务员进入的考试制度， 这个制度设

15、计就是一个公平的一个设计，这个决策就是国家的一个统一的管理，第二，分配谁。哪些岗位在我们里头它是分层管理的， 你比如说招募中的这 个我们所说的招募中的这个面试，既可以采用统一式的管理方式，也可以采用分 层式的，分散制的业务主管来面试的这种方式。 这个权限分给谁呢，是采用集中 统一的模式更好呢，更有效率呢，会招到更有价值的人呢，还是我们采用分散式 的。我们集中统一的管理，还是分散分层的管理，哪个可能更有效率呢，或者是 两者兼合，既有统一的考试，又有分散性的管理，这是第二个非常重要的。第三，依据什么东西分配。换句话说任何人事管理需要有标准， 这个标准有 的时候可能是刚性的，有的时候，我们根据不同的

16、人群会发现他采用不同的标准 会具有更好的弹性，无论如何，我们要给任何人事管理的合法性， 比如说我们要的公示制度，我 们以前搞的这种叫公开推选，就是双推双考制度，以及公开竞聘制度，都是要是 什么呢，都要是说明一个问题，就是外显性的，或者公开性的来显示我们这个人 是怎么被录用进去的，它要给我一种证据，这种证据告诉我，我所有的过程和路 径都是什么，都是公正和正义。到底什么叫，我们是不是要建立一个标准化的工 具，或者标准化的这么一个场所呢，人类的人事行政阶段基本上就在这方面要建 章立制，也就是换句话说人事管理的合法性在哪里，应该它如何依规。第四，为什么这么分配。我们要说服我们的这些管理对象， 乃至外部进入我 们组织的这些工种，我们在用什么样的办法。因为人家保留了以后在民主和倡导 权利的一个制度下，我们法制国家，你就要保留人家任用时候的我们所说的这样