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1、关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结产的规定的理解与适用为了进一步规范执行程序中的查封、扣押、冻结（以下简称查封）措施，依法保护执行当事人和案外人的合法权益，年月日，最高人民法院审判委员会第次会议讨论通过了关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定（以下简称查封规定）。查封规定共条，内容涉及查封的程序、查封时责任财产的认定、申请执行前的财产保全、禁止查封的财产、禁止查封财产的变通、查封方法、查封时对第三人利益的保护、轮候查封、查封期限和查封的解除等内容。本文拟就查封规定的起草背景、主要内容作一简要介绍，并就具体适用中应当注意的问题谈谈我们的看法。一、查封规定出台的背景查封措施是人民法院
2、执行工作中广泛使用的极为重要的执行措施，民事诉讼法、关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见和关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）的许多条文都涉及查封措施。但是，执行工作是一项操作性、实践性很强的司法活动，执行中遇到的各类问题非常复杂，由于上述法律和司法解释的条文较为原则，不够详细、具体，加之对一些问题未作规定，许多情况下无法可依，导致执行实践中实施查封措施时存在一定程度的随意性和失范，影响了部分案件的执行。为了进一步规范查封措施，维护执行当事人和案外人的合法权益，最高人民法院根据民事诉讼法等法律的规定，在广泛征求国家立法机关、行政管理机关、专家学者意见的基础上，结合人民法院执行工
3、作的实践经验，制定了查封规定。在起草过程中，我们坚持贯彻宪法原则，尊重和保障人权，保护民事主体的财产所有权；由于我国政治、经济、文化和社会正处于快速发展时期，在重点解决当前执行实践中存在的问题的同时，又要有一定的超前性；既坚持从中国国情出发，又注意吸收其他国家和地区先进的立法成果；既要为解决执行难提供法律措施和手段，也要进一步规范执行秩序，以最大限度地维护执行当事人和案外人的合法权益。二、查封规定的主要内容及适用中应当注意的问题1关于查封时判断财产权属的标准。执行标的物必须是被执行人的财产，执行人员在实施查封时首先面临的一个问题，就是如何判断某项财产是否属于被执行人。由于执行程序的目的在于实现
4、生效法律文书确定的权利义务关系，而非对双方当事人之间的权利义务关系进行审查判断，因此对效率有更高的追求，贵在迅速、及时。基于此，不能要求执行人员先调查核实清楚财产权属再实施查封行为，这样很容易造成执行拖延，给被执行人转移财产逃避执行造成可乘之机，难以达到“突袭”的效果。所以查封时判断财产权属的标准与民事确权时的标准是不同的，这个标准是明确的、外在的、容易把握和具可操作性的，只能根据表面证据进行判断。基于这一思路，我们认为，被执行人占有的动产推定为其所有，登记在被执行人名下的不动产、特定动产和其他财产权推定为其所有，人民法院可以查封。注意：这里用的是“推定”这个概念，而不是最终的确权。根据这个标
5、准认定，基本上与真实的财产权属状况相吻合。因为在现实生活中，作为一种常态，所有者的动产一般由其占有，所有者的不动产、特定动产和其他财产权一般登记在其名下，所有者的动产由其他人占有，所有者的不动产、特定动产和其他财产权登记在他人名下的情况也有，但属为数不多的例外情况。所以按照这个标准执行，不会造成大量查封案外人财产，不会影响正常的社会、经济生活。当然，考虑到上述例外情况，按照这一标准实施查封，不可避免地会出现查封案外人财产的情况，案外人可以通过异议制度进行救济。这既有利于人民法院的执行，也能比较好地保护案外人的合法权利。当然，在财产查封期间，人民法院对该财产的权属作出生效判决，认定该财产不属被执
6、行人所有的，执行法院应当立即解除查封。为了避免给人们造成执行程序有确权这一职能的误解，查封规定第条第款没有从所有权的角度表述，而是规定人民法院可以查封被执行人占有的动产，登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。在具体执行中要注意一个问题：如果被执行人或者案外人在查封现场提出异议，主张所要查封或者已经查封的财产不属被执行人所有的，执行人员应当当场审查认定。经审查认为其主张证据充分、异议成立的，即不可再采取查封措施或者当场解除查封；认为其主张不成立或者一时难以认定的，可以先行查封后依法审查处理。2关于申请执行前的财产保全。民事诉讼法规定了诉前保全和诉讼保全，其目的在于防止债务人转移财产，
7、以利于将来判决的执行。但是，司法实践中遇到了上述规定无法解决的问题，即作为执行依据的法律文书生效后，债权人发现了债务人的财产，此时债权人缺乏有效的控制该财产的手段。根据目前的规定，债权人只有尽快申请执行，执行法院立案后再采取执行措施。但是，由于现在实行立执分离，立案部门的审查需要时间，立案并移交执行部门后，执行部门又必须先发执行通知书，这样时间的拖延会导致该财产被转移，从而错过执行良机。为了解决这个问题，查封规定参照诉前保全和诉讼保全制度，规定了申请执行前的财产保全制度。这里有两个问题需要说明：一是申请财产保全是否需要提供担保。根据民事诉讼法第九十二条的规定，人民法院采取财产保全措施，可以责令
8、申请人提供担保，申请人不提供担保的，驳回申请。该规定赋予了人民法院视案情决定是否责令申请人提供担保的裁量权。在申请执行前的财产保全中，一般情况下是无需由申请人提供担保的。因为此时双方的权利义务关系已经由生效法律文书确定，当事人之间的债权债务关系已经明确，不存在因申请错误给被申请人造成损失的情况。二是债权人申请财产保全应向立案部门还是执行部门提出。这个问题并没有明确规定。财产保全贵在迅速，只有这样才能达到及时控制被执行人财产的目的。从这个角度考虑，笔者认为以直接向执行部门申请为宜。申请人应当在申请财产保全后尽快向人民法院提出执行申请，人民法院采取保全措施后，申请人在法定申请执行期限内没有向人民法
9、院申请执行的，人民法院应当裁定解除保全措施。债权人在申请执行前向人民法院申请财产保全的，应当依照有关规定缴纳费用。3关于禁止查封的财产。从理论上讲，被执行人的所有财产都是其所负债务的担保，其应当承担广泛的财产责任，人民法院可以对其所有财产采取执行措施。但是由于种种原因，各个国家和地区的强制执行法都规定了对被执行人的某些特殊财产不得采取查封措施，有的国家规定得非常具体、详细。我国民事诉讼法第二百二十二条、第二百二十三条分别规定了应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必须费用和生活必需品，这也体现了以人为本以及国家尊重和保障人权的精神。在民事执行中，执行适度原则有着特殊的意义，即对被执行人的执行必须
10、控制在合理的限度内，在执行目的和执行手段之间、申请执行人利益和被执行人利益之间保持合理的平衡关系，被执行人的许多基本权利必须加以保护，如自然人及其所扶养家属的生存权、人格权等，不能因为强制执行而造成被执行人的极度贫困。若漫无限制，不仅影响被执行人及其所扶养家属的生计，对社会经济文化的发展和社会公序良俗也有损害。再者，被执行人经营亏损的风险也不能由国家和社会承担，如果将被执行人执行到一无所有的程度，则国家必须对其提供救济，因为他享有生存的基本权利，相当于最终由国家承担执行的后果，由国家替代被执行人偿还债务。随着经济的发展和社会文明的进步，各国都越来越突出地尊重和保护公民的人格权、荣誉权、接受教育
11、权等基本权利，也加强了对残疾人、老年人等特殊群体的保护。因此，借鉴外国执行立法的有关规定，结合我国的经济和社会发展水平及中国的国情，查封规定规定了种不得查封的财产。在征求意见稿中，我们曾规定祭祀、礼拜用品，公益法人正在使用的为完成公益事业所必需的房屋、机器、设备及其他物品，自然人的不可缺少的基本生产资料，国家机关的财政性资金及履行职能不可缺少的财物等不得查封，后来予以删除，主要是考虑到这几项规定在实践中不好把握和操作，达不到规范执行的目的。在规定的种不得查封的财产中，有一种是未公开的发明或者未发表的著作。这里的著作是指表达意见、知识、思想、感情的文字作品，不包括绘画、书法、雕塑等艺术品。该规定
12、主要是为了尊重发明人或者著作人的人格权。尚未公开的发明或者未发表的著作，是否公开或者发表，是否在公开或者发表前再做修改，应当尊重发明人或者著作人的意见，不得强制其公开或者发表，以影响其声誉及创作意愿，阻碍经济文化的发展。再者，家具、炊具、餐具等物品，如果超过了生活必需的范围，也可以对超出的部分进行查封。有必要说明的是对被执行人居住房屋的执行问题应如何掌握。根据民事诉讼法第二百二十三条的规定，必须保留被执行人及其所扶养家属必需的生活用品，被执行人及其所扶养家属必须居住的房屋自然不能执行。但是，在执行实践中，很难判断该房屋是不是被执行人及其所扶养家属必须居住的，也许被执行人还有别的房屋，只是不为人
13、所知。因此，查封规定规定对被执行人及其所扶养家属生活所必须的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债，应当允许其使用，目的是防止其进行处分。查封应当采取活封的方式，允许被执行人及其所扶养家属居住使用。起草过程中，有一个问题引起了比较大的争论，即对于申请执行人享有抵押权的房屋能否执行。有人认为，申请执行人享有抵押权的房屋，即使是被执行人及其所扶养家属必须居住的，也可以执行。因为在这种情况下，债权的发生以设定抵押为条件，被执行人也非常清楚不能清偿债务的后果。因此为了公平保护申请执行人的利益，对设定抵押的房屋可以执行。而且此事关系到我国住房按揭市场发展的重大问题。从长远来看，如果设定抵押
14、的房屋不能执行，必将导致各金融机构不再发放住房贷款，严重影响住房按揭市场的发展，最终损害的是广大消费者的利益。但查封规定最终没有采纳这种观点，主要考虑到在社会保障制度还不完善的情况下，必须保护被执行人及其所扶养家属的生存权，即使房屋已经设定抵押，只要属被执行人及其所扶养家属必须居住的，也不得执行。如果被执行人的房屋超过了其本人及其所扶养家属必须居住的范围，可以通过查封规定第条关于禁止查封财产变通的规定解决。4关于禁止查封财产的变通。根据查封规定第条的规定，被执行人及其所扶养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品不得查封。第条规定，被执行人及其所扶养家属所必需的居住房屋不
15、得拍卖、变卖或者抵债。但是，强制执行必须在保护申请执行人的利益和被执行人的利益之间保持合理的平衡。因此，第条又规定：“对于超过被执行人及其所扶养家属生活所必需的房屋和生活用品，人民法院根据申请执行人的申请，在保障被执行人及其所扶养家属最低生活标准所必需的居住房屋和普通生活必需品后，可予以执行。”上述变通规定，既保护被执行人及其所扶养家属的生存权，又最大限度地实现债权人的债权。比如，虽然是被执行人及其所扶养家属生活必需的家具，如果该家具是用珍贵木材制作，价值很高，或者餐具是金银制品，显然，从价值角度讲，该家具或餐具已经超过了生活必需的限度，如果一律禁止执行，对申请执行人利益的保护明显不利。因此，
16、出于强制执行程序的目的和对执行当事人利益的平衡保护，应当在满足被执行人及其所扶养家属生活所必需的基础上，根据申请执行人的申请，由其提供相同功用的代偿物或者相应价款后，对该家具采取执行措施。在具体实施过程中，应当从严掌握可以变通的财产范围，注意执行的实际效果，尤其是在对房屋的执行时更应慎重。只有人民法院根据情况认为适当，特别是预计该财产卖得的价金明显超过代偿物的价额时，才被允许，防止造成被执行人严重的生活困难，应当维持其简朴的生活水平，也要避免对正常的社会秩序造成不当冲击。这里有许多不确定的需要解释的概念，如“必需的”、“显著的”等等，应当结合本地的实际情况加以认定，并需要作出与时代和社会背景相适应的阐释。5关于查封的方
