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1、J县城市管理执法局行政执法情况调查报告行政法学院2005级 陈天昊摘 要 城管执法引发的社会稳定问题近年来日趋突出，引发广泛讨论，且多为批评城管执法人员自身素质不高，违法行政。经调查，笔者认为，这些问题中虽有执法人员自身素质不高的问题，但也有其他因素引发的社会矛盾，且后者更为突出。关键词 行政处罚 行政收费 自由裁量 法定标准 地方财政一、调查目的及过程简介为了了解城管执法的基本情况，并发现问题、解决问题，笔者进行了为期一个月的调查，此次调查分为两个部分 由于问题敏感，被调查者特别要求不用真实地名人名店名，笔者尊重其意见，文中地名人名店名皆为化名。：（一）针对行政机关的调查。以J县城市管理执法
2、局为主，包括针对J县城管局和城市管理执法局及其相关工作人员进行访谈调查，查阅了城市管理执法局07年上半年的处罚备案登记，并到J县财政局对06年财政情况和罚没收入返还问题进行了了解。（二）针对行政相对人的调查。包括针对相对人对行政行为违法性的理解问题的问卷调查和以访谈方式为主的针对全县执法基本情况的调查。二、城管执法局概况城管执法局为J县城市管理局六个下属二级局之一，承担了大部分城市管理执法工作，共有正式工作人员77人，县财政按其部门预算拨付经费（全额财政拨款的事业单位）。以2006年为例，财政负担其77万的人头经费和8万的装备费，其工作人员并不纳入公务员队伍，且多为1992年从各个单位抽调进建
3、设局进行城市管理的人员，多年来没有太大变动（除了领导成员），人员流动性不强。三、城管执法局法定职权（一）行政处罚方面依照湖北省城市建设监察条例第5条之授权，由“城建监察机构对下列违法行为进行监督检查，依法实施行政处罚，并对其做出的处罚行为承担法律责任”，其管理范围由湖北省城市市容和环境卫生管理条例和J县城市管理局行政处罚工作规则具体规范，概括而言主要包括：市容管理（城市建筑物构建物及主要街道的美观和整洁）和环境卫生管理（垃圾污水杂物等的堆砌处理等）。这些执能中，市容管理和环境卫生管理中的污水杂物的处理由执法局负责，垃圾的堆砌清扫处理等由城管局的另外一个下属二级局环卫局管理。（二）行政收费方面依
4、据湖北省城市市容和环境卫生管理条例第十四条之规定，对依法批准的“临时占道经营者”收取一定费用。具体收费标准因占道经营的地段和时间不同而不一致（并不是任何地段和时间都可占道经营），由县政府颁布的红头文件进行规范，一般地段为每平方米每天0.4元。四、实际执法中存在的问题（一）行政处罚方面1处罚程序问题（1）处罚程序上滥用简易程序依照行政处罚法的规定，行政处罚程序有一般程序和简易程序之分，只有在处罚数额为（公民）50元以下或（法人）1000元以下时才可能采用简易程序。笔者查看的07年上半年简易程序备案资料显示：对于“占道经营”的处罚，150元（1次），200元（12次），300元（11次），500元
5、（7次），400元（2次），1000元（5次），处罚对象多为个体工商户。可见城管执法局进行的大部分简易程序处罚超过了法定50元的限制。（2）不按程序处罚的现象严重除了适用行政处罚法规定的两种处罚程序外，实际执法中还存在另外一种处罚程序，在此笔者将其称为“极简程序”不开具正规的行政处罚决定书，只当场开出罚款专用发票。该处罚程序主要适用于50元以下的罚款。以此程序进行行政处罚当然是严重违法的。首先，行政处罚决定书是行政处罚的必备要件，其次，进行行政处罚应当履行告知义务，实践中行政机关的告知主要通过行政处罚事先告知书和行政处罚决定书中的格式告知内容进行的，而少有口头告知，若无行政处罚决定书，则很可能
6、没有履行告知义务。2处罚额度的问题（1）滥用自由裁量权在法定罚额之内，行政机关有一定的自由裁量权，且其难免被滥用，从07年上半年处罚的简易程序备案资料中可以发现，有一些行政相对人多次违法，但执法局并未给予加重处罚，而是每月一次的进行小额的罚款，比如一家名为“SY大楼”的法人，多次违法出店经营（法定罚额为20元1000元），一月份处罚一次（300元），三月份处罚一次（200元），四月份处罚一次（300元），五月份处罚三次（分别为200，200，300元），六月份处罚一次（300元）。笔者对“商业大楼”的经理进行了采访，他表示，他们公司要经常搞活动，不可能不出店，和执法局的人也很熟，他们（执法局）
7、也很理解。显然，这样的处罚力度根本无法达到处罚的目的，也正是因此，该相对人才屡教不改。这样的例子还很多，如下表：1月2月3月4月5月6月总计SY大楼300元300元300元200/200/300元300元1900元HE家电200/300元200元150元100/200元1150元GT家电500元100元500元150元500/300元2050元JL家电400元400元200元1000元（2）低于法定罚额进行处罚法定的处罚额度体现了国家对行政权的约束，一方面保证相对人的基本权利，另一方面保证行政目的的顺利实现。但是执法局进行的处罚中多次出现低于法定罚额进行处罚的现象，如下表：行政相对人执法时间处
8、罚违法行为LR名品店6月18日300元占道堆放物件（法定罚额为5003000元）WJP4月16日400元WZL4月12日300元由表可见，三次处罚的罚额分别为：300、400、300元，而法定最低罚额为500元。3滥用行政强制措施的问题该问题主要表现为对建设行政处罚程序暂行规定第十一、十二条规定的证据保全制度的滥用，“暂扣”违法相对人的物品，要求相对人自己来执法局领取，并同时缴纳罚款。适用对象主要为流动摊贩。执法局局长对这个程序的解释为：“对那些屡教不改的流动摊贩，又不好抓（流动性强），只能将他们的东西先收缴过来，然后等着他们自己到局里说明问题，我们也好对他们进行教育。”且先不论执法局的主观目
9、的如何，依照建设行政处罚程序暂行规定第十一、十二条的规定：“在证据可能灭失或难于取得的情况下，可以先行登记保存”，可见该程序只能用于其他取证手段无法适用之时，其目的是为了保存证据，而城管执法局适用此程序的目的是为了保证相对人缴纳罚款，明显违背立法意图，且给相对人造成了更为严重的损失，该行政行为违法。（二）行政收费方面在行政收费方面，我国并无统一细致的程序性规范，因此对于执法局收费程序方面的问题无从评说，此处主要讨论其收费内容是否合法的问题。城管执法局对依法出店经营或占道经营的相对人收取占道费，主要依据湖北省城市市容和环境卫生管理条例第十四条第一款之规定和J县政府颁布的J县R城城区市容市貌管理标
10、准，前者规定“经依法批准可以临时占道经营或出店经营”，后者对各个街道的可占道范围，可占道时间以及收费标准进行了规定。湖北省城市市容和环境卫生管理条例第十四条第一款规定的完整内容为：“任何单位和个人不得擅自占用城市道路桥梁广场地下通道和其他公共场所摆摊设点，销售或者加工制作商品。经依法批准临时占用城市道路或者其他公共场所从事经营或者举办活动的，应当按照批准的时间地点和要求进行。”由该条文的字面意思，可见“不得擅自占用城市道路桥梁广场地下通道和其他公共场所”为“一般情况”，因此只有在“特殊情况”下，经行政机关准许后才可以“临时”占道，行政机关应本着湖北省城市市容和环境卫生管理条例第一条规定的“创造
11、整洁优美的城市环境”的立法目的禁止占道经营，对于少数特殊情况，才可有限度的准许“临时”占道。而现实中的情况却是占道出店经营成了“一般情况”，依据J县R城城区市容市貌管理标准的规定，城区内大部分地段，只要缴费，都可占道出店经营，行政机关的批准只是形式问题。这种做法将占道出店经营合法化，违背了湖北省城市市容和环境卫生管理条例第十四条第一款的立法意图，依据该条文颁布的J县R城城区市容市貌管理标准也曲解了此立法意图，应认定为与上位法相冲突，属于违法的其他规范性文件。因此，笔者认为执法局的占道费收取行为不合法。（三）存在以罚代收现象笔者查阅了城管执法局07年上半年全部的处罚备案资料，其中通过简易程序处罚
12、的有43起，通过一般程序处罚的有9起。而通过上面提到的“极简程序”进行的处罚全部没有备案，因此笔者无法得知这类处罚的具体情况，只能通过和执法人员的交流以及对相对人（特别是流动摊贩）的采访得以了解。以“极简程序”进行处罚，在现实中有一部分蜕变成为收费，相对人（以流动摊贩为主）占道经营，被执法人员发现，执法人员对其进行“处罚”后并不要求相对人改正违法行为，大概一个月后又来进行一次类似的“处罚”，处罚额度大概为3050元，这样的处罚额度和J县R城城区市容市貌管理标准中规定的收费数额基本一致，也就是说，该种以“极简程序”对违法占道经营的相对人进行的处罚实际上是对J县R城城区市容市貌管理标准中收费的变通
13、，对该规范性文件中禁止占道出店经营的情况进行收费。就笔者了解的情况来看，此种以罚代收的现象，主要出现在对流动摊贩的管理过程中。五、对存在问题的反思和解决方式以上笔者对实际执法中存在问题的讨论主要从法律角度出发，对行政行为的违法性进行了基本的论述，而实际的情况和法律的期望往往有别，因此，笔者认为从实际情况出发对以上出现的问题进行反思是有必要的。（一）处罚程序方面的问题1996年制定的行政处罚法将简易程序的罚额定为50/1000元以下，经过10年的发展，人民生活水平提高，这个标准难免过低，而为了保证处罚力度，达到行政目的，实践中很少有低于50/1000元的处罚，这严重限制了简易程序在实际执法之中的
14、运用，而一般程序又过于复杂，运作周期太长，行政成本高，且执法人员普遍素质不高，因此就出现了实践中违法适用简易程序的现象（一般对500元以下的罚款适用简易程序）。笔者认为有必要提高简易程序对罚额的限制，具体数额需要重新进行实际调查来确定。（二）处罚额度方面的问题如前所述，现实中存在低于法定罚额处罚的现象，笔者就此问题询问执法局工作人员，他们的解释是：“相对人认为按照法律规定处罚太重，自己承担不起，不愿意缴纳，而执法局又没有强制执行权，若相对人不缴纳，只能请求法院强制执行，这不但费时（依照行政诉讼法的规定，法院进行非诉行政行为，必须在法定救济期间已过后才能执行），而且法院还不一定会执行（法院还会对
15、行政行为进行审查），因此只能和相对人商量一个双方都基本能接受的价位，基本和大街上买菜无异。”对于这个解释，笔者也有同感，执法局也是无奈之举。行政法上关于强制执行双轨制度的设计是为了防止行政机关滥用强制执行权，但却在实践中使行政机关迫于行政成本的压力而使行政目的不能很好的实现，这是制度设计存在问题，批评城管执法局违法行政未免过于苛刻。（三）滥用强制措施的问题该措施的滥用的确主要针对流动摊贩，且与前几年相比大有好转。笔者有幸偶遇一次城管执法，虽执法人员将东西搬上了车，但在违法相对人接受执法人员教育，并主动改正违法行为后，执法人员很快就将东西还给了相对人，双方也并未发生什么暴力冲突。一位执法人员对此问题的看法是：“我们也不想惹麻烦，不想矛盾激化，只要他们配合我们的执法，不要让我们太为难，我们也肯定不会让他们为难。”而对于那些不太配合的流动摊贩，执法局也只能将其违法工具“暂扣”等待相对人自己到机关去缴纳罚款，否则处罚根本无法实现。行政机关作为社会管理主体，有权选择便于实现行政目的的手段和方式，虽然该选择应当受到限制，但此种限制也不能过分，对行政强制措施的严格限制的初衷是为了保证相对人的合法权益，却忽视了相对人有一
