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1、城乡建设用地增减挂钩是新农村建设的助推器为了精确把握城乡建设用地增减挂钩试点状况，研究有关政策,更好地服务于新农村建设，我们分赴湖北、湖南、贵州三省开展城乡建设用地增减挂钩调研，通过会议讨论、走访座谈、资料查询、实地调研等方式,对鄂湘黔城乡建设用地增减挂钩试点工作开展状况进行了全面调查，摸清了工作进展和制度建设状况,总结了增减挂钩工作的成效和经验，分析了存在的问题及其因素,得出了“城乡建设用地增减挂钩是新农村建设的助推器”的结论。一、基本做法国土资源部于、先后分三批下达城乡建设用地增减挂钩试点任务,每批批准部分省（区、市)一定数量的增减挂钩周转指标。湖北省参与了前三批的试点工作，湖南、贵州两省
2、只参与了第三批的试点工作。为了稳妥推动城乡建设用地增减挂钩，鄂湘黔三省以贯彻科学发展观为统领,以保护耕地、保障农民土地权益为出发点,以改善农村生产生活条件,统筹城乡发展为目的，以优化用地构造和节省集约用地为重点积极开展试点工作。鄂湘黔三省按照国土资源部的有关规定开展前三批的挂钩试点工作,并遵循如下原则进行:一是坚持统筹规划；二是实行项目区管理；三是严格控制规模;四是严格实行监管;五是维护农民权益；六是增进城乡统筹发展。基本做法如下：(一）政府主导，部门联动。鄂湘黔三省的城乡建设用地增减挂钩普遍采用“政府领导，国土部门主导,其她部门联动，村组主体”的方式进行。在国土资源部的政策指引、规模调控和监
3、督检查下，试点省级国土资源部门负责辖区内试点工作的总体部署和组织管理;试点市、县人民政府负责本行政区域内试点工作的组织协调,国土资源部门负责试点工作的具体组织实行,有关部门协同配合,挂钩项目试点所在地的村组积极参与,形成全力、共同推动。(二)规划先行，科学选址。鄂湘黔三省挂钩试点市、县十分注重规划先行。开展专项调查，在查清试点地区土地运用现状、权属、级别,农村建设用地整顿复垦潜力、城乡建设用地需求,摸清本地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿的基本上,根据本地的经济社会发展水平，结合新农村建设和土地开发整顿项目,科学编制挂钩试点专项规划和项目区实行规划，统筹拟定城乡建设用地增长和农村建设用地撤并的
4、规模、范畴和布局,合理安排建新区城乡村建设用地的比例，优先保证被拆迁农民安顿和农村公共设施建设用地,并为本地农村集体经济发展预留空间。调研组审查的鄂湘黔三省挂钩试点市、县35份项目区实行规划，分析了农村建设用地整顿复垦潜力;描述了项目区规模、范畴、土地运用构造调节；明确了项目区实行时序、周转指标规模及使用与归还筹划、资金预算与筹措;编制了拆旧区整顿复垦和安顿补偿方案；编绘了项目区土地运用现状图和项目区实行规划图。（三）群众参与,维护权益。保障群众参与、维护群众权益是实行挂钩项目的基本和前提。鄂湘黔三省始终把农民的权益放在第一位,充足尊重农民意愿和村组意见,积极运用优惠政策引导群众参与,切实保障
5、了挂钩工作的顺利实行。一是在项目区选点布局时举办听证、论证，充足吸取本地农民和公众意见，严禁违背农民意愿,大拆大建;二是在项目区实行过程中，波及农用地或建设用地调节、互换的，先得到集体经济组织支持批准，再获得农民按手印确认;三是波及集体土地征收的，实行告知、听证和确认；四是对拆旧区的集体和农民予以合理补偿和安顿，妥善处置腾退复垦后的耕地归属；五是建新地块实行有偿供地所得收益，一方面用于项目区内农村和基本设施建设,优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。（四）编制方案,整体审批。鄂湘黔三省各挂钩试点市、县,在编制项目区实行规划时,突出三个重点:一是项目区设立。实行行政区域和项目区双层管理
6、,以项目区为主体组织实行。项目区重要设立在试点市、县行政辖区内，并优先考虑城乡结合部地区；项目区内建新和拆旧地块相对接近，并避让基本农田;项目区内建新地块总面积必须不不小于拆旧地块总面积，拆旧地块整顿复垦耕地的数量、质量应比建新占用耕地的数量有增长、质量有提高;建新地块要相对集中,拆旧地块可以相对分散。二是周转指标控制。鄂湘黔三省挂钩试点周转指标严格控制在国土资源部下达的总量份额内进行;各挂钩试点市、县也是严格控制在省国土资源厅下达的配额总量内进行。三省制定的城乡建设用地增减挂钩试点管理措施都严格规定：挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模,同步作为拆旧地块整顿复垦耕地面积的原则。挂钩
7、周转指标应在规定期间内用拆旧地块整顿复垦的耕地面积归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。三是周转指标归还。各试点市、县均按照“总量控制、封闭运营、定期考核、到期归还”的原则，建立挂钩周转指标管理台账,在项目区实行规划中载明对挂钩周转指标的下达、使用和归还的全程监管措施,明确挂钩周转指标从项目区整体审批实行至指标归还的期限一般不超过三年，同步制定项目辨别年度指标归还筹划。(五）项目集成，综合整治。城乡建设用地增减挂钩试点工作的成功与否，核心在于拆旧区的复耕和还建区的建设。只有复耕好拆旧区、建设好还建区，才干切实维护农民的合理权益,才干真正改善农业生产条件和农村生活环境,才干增进城乡统筹发展，才干
8、真正解决“三农”问题。因此，城乡建设用地增减挂钩工作是一项系统工程,波及到土地整顿、农村综合整治、新农村建设等方方面面，必须集成涉农项目、整合涉农资金，“各炒一盘菜、共办一桌席”，开展农村综合整治。(六)工程招标，项目监理。增减挂钩实行过程中,为严格质量管理,湖北、湖南的大多数试点市、县普遍采用了工程项目招投标，项目实行跟踪监理的方式严格控制项目区工程施工质量。调研过程中随机挑选的14个项目区拆旧地块的复耕整顿和还建区新居建设,严格执行土地整顿复垦、建筑施工有关规定，拆旧区土地整顿达到了田成方，林成网，沟、渠、路、桥涵、闸综合配套,做到了质量不减少、数量不减少、水土不流失，复耕土地达到基本农田
9、原则。新村规划整洁,配套完善,村容村貌焕然一新。(七）监督检查,组织验收。为了加强对挂钩项目区的实行管理,鄂湘黔三省各挂钩试点市、县,在项目区实行前,对建新拟占用的农用地和耕地,进行面积测量和级别评估,并登记入册；在项目区实行过程中,对拆旧地块整顿严格执行土地整顿复垦的有关规定,波及工程建设方面执行项目法人制、招投标制、工程监理制、公示制等制度。为了加强对挂钩项目区的监督检查,各挂钩试点市、县对挂钩试点工作实行动态监管,每半年向省国土资源厅报告一次试点进展状况;省国土资源厅定期对本行政辖区试点工作进行检查指引,每年年终组织开展年度考核，考核状况报国土资源部备案。（八)合理分派，权属变更。目前，
10、鄂湘黔三省只有湖北省的第一批挂钩试点项目的拆旧建新和第二批的拆旧工作基本实行完毕;湖南省第三批部分挂钩试点项目区的拆旧、还建和建新正在进行，另一部分正在审批过程中；贵州省第二批第三批挂钩试点项目区还在审批过程中。湖北省对实行完毕的第一、二批挂钩试点项目的拆旧区、建新区(没有还建区），在利益分派和权属变更方面采用了如下做法：对拆旧区复耕竣工验收后,在乡镇人民政府的主持下，由村级集体经济组织会同本地农民协商分派复耕耕地，市、县国土资源局及时进行地籍调查和土地变更调查，明确地块界址，并依法办理土地变更登记手续。鄂湘黔三省正在积极摸索集体建设用地流转，创新机制，增进挂钩试点工作的有效途径。打算根据“依
11、法、自愿、有偿、规范”的规定,通过开展土地评估、界定土地权属，按照同类土地等价互换的原则,合理进行土地调节、互换和补偿。(九）多方筹措,资金整合。开展城乡建设用地增减挂钩试点工作,拆旧还建前期启动资金筹措是一大瓶颈。湖北、湖南两省按照“政府主导、农民主体、市场运作、重点推动”的思路,将城乡建设用地增减挂钩试点与土地开发整顿项目、“村村通”工程、新农村建设等结合起来,充足调动社会各方面的积极性,多部门协作，多渠道、多方式筹措资金。目前，三省拆旧还建前期启动资金筹措方式重要有四：一是充足运用涉农资金和政府及部门扶资金,特别是土地整顿资金进行先期垫支;二是引进市场机制，有效吸引社会资金先期投入;三是
12、政府借贷，建立项目前期启动滚动资金库;四是本地农民集资。（十）加强监管，定期审计。挂钩项目资金使用量大,必须加强项目资金使用监管。湖北、湖南两省各挂钩试点市、县，普遍借鉴土地整顿项目资金管理的成功模式,进行挂钩项目资金使用监管。其重要做法是：在银行设立挂钩项目资金专户；签订专款专用管理制度；波及工程施工项目采用项目法人制、招投标制、工程监理制、公示制；对项目资金使用实行全程跟踪监管,定期审计。从目前调研掌握的状况看,湖北、湖南两省已经竣工和正在进行的挂钩项目,尚未浮现项目资金使用上违规违纪违法行为问题。三、获得成效目前,国内的城乡化率不仅远低于发达国家水平,也低于与国内相似发展阶段国家的水平,
13、积极推动城乡化建设是国内目前和此后一段时期内的首要任务之一。国内既有城乡土地无法承载越来越多的城乡人口,城乡建设用地边界向外扩展将是长期和不可避免的趋势。摆在我们面前的唯一出路是在城乡建设用地不增长或少增长的前提下,根据城乡人口布局的变化,适时调节城乡建设用地布局。减少农村建设用地是大势所趋,实行城乡建设用地增减挂钩是减少农村建设用地的重要且重要途径，城乡建设用地增减挂钩是新农村建设的助推器。(一）统筹城乡发展,支持了新农村建设。将增减挂钩与新农村建设相结合，通过城乡土地资源优化配备和级差地租返还农村,既增进了土地规模经营和农业产业化发展，增长了农民收入,又增进了农村生产生活条件的改善，推动了
14、城乡公共服务均等化，为新农村建设和城乡统筹发展奠定了重要基本。(二)合理配备土地资源，增进了耕地保护和土地节省集约运用。农村居民点规模小、布局散、设施差、用地粗放,“空心村”现象突出，农村居民点布局和构造不合理。将增减挂钩与土地整顿相结合，整体推动田、水、路、林、村综合整治，不仅增长了有效耕地面积,也提高了耕地质量,增进了耕地保护。以增减挂钩为核心的农村土地整治已成为建设性保护耕地的基本途径。对散乱、废弃、闲置的农村建设用地进行整治，引导农民合适集中居住,既改善了村容村貌,又节省了大量土地，提高了用地效率。（三)工业反哺农业、都市反哺农村,加速了城乡化进程。实行城乡建设用地增减挂钩、加快旧村改
15、造、推动农村土地整治是新形势下贯彻科学发展观、破解用地难题、拓展发展空间、缓和用地压力的重要举措和难得机遇,是推动城乡统筹发展的重要平台。城乡建设用地增减挂钩项目的实行,增进了城乡资源的互动，实现了都市拉动农村,工业反哺农业,实实在在推动了农民向小城乡集中，大大以便了农民购物、就医和子女上学,让农民分享到了城乡化带来的好处，也带动了农民整体素质的提高。在此过程中,实现的土地级差收益和免交的新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费，为新农村建设提供了资金来源。(四)解决“三农”问题，壮大了村级集体经济。城乡建设用地增减挂钩项目的实行，节省出来的土地，在留足农村公共设施建设和集体经济发展用地后,为本地城
16、乡化发展提供了必要的用地保障。在推动农村新型社区建设中,尚有效拉动了农村的投资和消费需求。不仅提高了农业综合生产能力，并且也明显改善了农村生产生活条件,有力地增进了长期困绕国内经济持续迅速健康发展的“三农”问题的切实解决。一方面是农民的住房条件得到明显改善，通过集中安顿,改厕、改水、改厨,人畜分离,厨卧分离，垃圾集中解决，水质卫生达标，厕所设立规范,沟渠明暗有序,道路全面硬化，村容整洁优美,老式分散居住脏乱差的生活环境得到明显改善。另一方面是壮大了村级集体经济，农村居民点搬迁改造后复垦的土地,成方联片、形成规模,无论是公司经营还是大户承包,都可实现规模化经营，在改善农业生产条件的同步，也增长了集体和农民个人收入。（五)缩小城乡差别，维护了社会稳定。通过实行城乡建设用地增减挂钩，将土地的增值收益更多留给农民,把农村的资金更多留在农村，让农民能更多分享土地级差地租,推动新农村建设,加快农村社会发展，不仅可以有效地缓和目前农民生产和生活中面临的多种困难，并且还立足长远为农民持续增收发明条件。
