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1、小城乡建设辅导7第七章小城乡建设发展中的问题分析与政策选择 第一节 小城乡发展中存在的问题 一、小城乡发展动力局限性 1小城乡自身经济实力单薄城乡是分散的农村工业化和农村非农经济成分膨胀的成果,是社会经济发展到一定高度上的产物。 某些小城乡经济基本单薄,湖南851个建制镇非农经济产值达到100万元以上只有35个。某些地方的领导忽视经济发展水平的制约,不切实际地推动城乡化,只注重城乡的硬件建设不哺育城乡的经济增长点,致使某些小城乡成为一座座“空壳城”,浮现硬件设施挥霍、土地闲置、楼宇关闭、“高楼大厦乞丐住”的现象，失去可持续发展的动力。 2.对人力资源的吸引力缺少在某些地区，农民进入小城乡落户的
2、“门槛”很高,买房或建房的价格或成本很高，在小城乡落户要交纳多种费用，并且由于涉及土地在内的集体资产的产权不清晰，使得农民不肯完全放弃土地进入城乡,这些都在很大限度上挫伤了农村劳动力进入小城乡的积极性。 .乡镇公司支持力度下降国有公司改革的推动 大批外资公司涌入中国市场 乡镇公司生存和发展的市场环境与80年代前期相比已经大不相似。乡镇公司浮现增长速度放慢、吸取劳动力能力下降和经济效益下滑等问题。使乡镇公司在广大农村过度分散的问题难以克服。进而影响小城乡第三产业的发展，难以增进有效公共需求的形成和扩展,使小城乡的发展失去了一种极为重要的产业推动力。 二、非农化与都市化未能实现同步发展 乡镇公司空
3、间分散布局 据1992年对全国乡镇公司的记录,全国2079万个乡镇公司，办在县以上都市的只占1，办在建制镇的只占7,其他的2%都分散在各村庄之中。 乡镇公司的空间分散布局导致如下问题:1) 公司规模过小;2) 土地资源的挥霍；3) 环境污染源增长；4) 不能形成集聚经济效益;5) 公司间缺少专业化分工和协作;6) 乡镇公司分散不利于中心城乡的建设，制约了都市化水平的提高;7) 强化了农村兼业化现象,制约了农村土地的适度规模经营和农村劳动力的转移，其成果是导致“非都市化的工业化”现象的发生,成为阻碍小城乡进一步发展的严重桎梏。 2小城乡人口的非稳定性 突出特点: “兼业人口”众多，“家家务工、户
4、户种田” “离土不离乡”，小城乡居民兼业务农的状况始终没有主线变化。 农村劳动力向小城乡转移可以分为流动和稳定两阶段:流动是农业劳动力离开农村和农业向小城乡和非农产业转移的过程; 稳定则是农业剩余劳动力从农业中分离出来后“沉淀”于小城乡并稳定就业和居住生活。 国内小城乡人口发展仍处在这样的阶段： 非农化进程发展不久,都市化步伐仍然滞后; 有形的物质形态的都市化发展相对较快,无形的生活方式和价值观念的都市化明显落后。 小城乡居民兼业务农现象的普遍存在,导致其迁移行为具有临时性、不彻底性和非稳定性的特性。 三、小城乡总体建设水平不高1.规模偏小小城乡的发展只有达到最佳规模后才可以发挥出最佳的经济和
5、社会效益。然而，从目前大部分地区农村小城乡规模还比较小，有的小城乡只是初步具有了雏形,与规模化发展尚有较大的差距。这就限制了小城乡的汇集规模效应和辐射功能作用的发挥。 目前,国内建制镇规模重要是15万人之间，占80%。其中，1万人之间的城乡数居首位,占28.2%；23万人之间和5万人之间的城乡，各占2%左右。这里的城乡人口是指辖区内的所有人口。如果只考察城乡上的非农业人口,目前小城乡的平均规模,建制镇只有6 00多人,非农业人口仅3 30多人；集镇有 700人,非农业人口不到40人。 城乡规模小的弊端: (1)空间和辐射区域狭小，难以吸引周边的资源，对镇域经济也无法起到辐射作用。 (2）行政人
6、员相对多，加剧农民的承当。 (3）受到行政区划的制约，经济区域的基本设施不能共享，导致资源挥霍,各镇各自为政，在同一经济区域争市场、争资源,基本设施、公用设施在低水平上反复建设,其成果是都形成不了规模导致很大的挥霍，并阻碍了人口和其她资源的进一步集聚。 .规划管理不科学 规划管理是一项长周期和长效益的工作，由于领导干部任期一般为三年,导致短期行为严重，某些政府只顾眼前的经济指标,不注重为后来产生效益的规划管理。有的尽管有一种总体规划，但大都质量不高，缺少科学性 小城乡的规划重要存在的弊端 论证不充足，规划不科学。不是从实际出发,而是从“长官意志”出发。导致小城乡建设的规划中不能反映本地的经济水
7、平、产业构造、自然历史风貌、人文景观等要素。不能合理拟定人口规模、用地规模,不能统筹安排工业、商业、居住、文化、市政等各项建设,规划不科学。 规划起点低，缺少战略眼光。把小城乡建设当作是区域性人口的简朴集中，内在构造简朴化,不是从农村现代化的高度去推动小城乡的建设,不能对的解决近期与远期、需要与也许、生产与生活等方面的关系。 重点不突出，布局不合理,生产生活设施不配套。 特色不突出，个性不明显。小城乡的发展本应有不同的类型,但目前的小城乡建设大多是“一锅煮”，“一条马路两排房”就取代了所有的“风格”。 缺少严肃性，随意更改规划。规划缺少权威性、严肃性和持续性,换一种领导就改一次规划。由于规划不
8、科学,执行不严格,目前许多小城乡的建筑物都是沿公路两边延伸，形成马路城乡和带状城乡,给城乡集中的供水、供电、通讯设施的改善以及排水和环境污染的治理带来相称大的难度。 3基本设施建设单薄 基本设施建设是小城乡建设的核心内容之一,目前小城乡发展中最突出的问题： 基本设施建设十分落后； 各镇各自为政，基本设施不能共享; 低水平的反复建设。 4城乡功能不完备 完备的小城乡功能,是一定区域内农村的工业发展中心，商业和服务业发展中心,交通运送中心，财政金融中心,通讯信息中心,科技教育中心和政治文化中心的“交汇体”和“集合体”。小城乡只有具有这样七个“中心”作用，功能才算完备。 然而现状是,多数小城乡还只是
9、简朴的商品互换集合地，小城乡的工业、交通、通讯和科技等方面都还很落后。 5.城乡建设缺少特色 某些小城乡镇区建设千篇一律，一种模式,都是新区加老区,新区街道一字长街,临街建筑大同小异，没有多少变化与特色，显得单调、呆板,缺少个性、活力和朝气。有的只是就小城乡建设抓小城乡建设,没有把小城乡建设同本地区的产业优势、区位优势、资源优势结合起来，缺少自己的特色。其成果必然导致小城乡缺少支柱产业的支撑，发展后劲局限性，有的甚至还没兴旺就浮现了衰落的迹象。小城乡没有自己的特色文化内涵,就没有灵魂，难以发展。 第二节 存在问题的因素分析制度性缺陷一、户籍制度的缺陷 城乡分割的老式户籍制度限制了农村人口向城乡
10、的正常流动，导致了大量的“两栖”人群的产生。尽管各地为加快小城乡建设而出台的一系列户籍改革措施，但目前户籍制度仍然是劳动力在城乡之间、地区之间自由流动的一大障碍。僵化的户籍制度重要从如下两个方面对城乡劳动力的自由流动进行限制:1.形成了游离于城乡之间的“两栖人”。2严格限制了农村劳动力就业的空间范畴。 二、社会保障制度的缺陷 农村社会保证制度的不完善。 小城乡的就业、养老、医疗等社会保障制度的改革滞后。使得农民不乐意放弃作为基本生存基本的土地。在社会保障体系不完备的状况下，土地作为社会保障的替代物，为绝大多数的农民提供了基本的生活保障，也成为维护社会稳定的一种重要因素。但同步也直接导致了农民进
11、入城乡的不彻底,影响了小城乡的发展。 三、家庭承包经营制的缺陷家庭承包经营制原有的制度设计是农户分户承包经营,集体组织提供产前、产中和产后的服务。事实上，农户变成了各自为政、分散化了的经济实体，给农业机械化的履行、现代农业科技和先进生产经验、先进耕作技术的传播与推广带来很大困难。 四、财政体制的缺陷 政府部门的投资仍然是最重要的渠道。由于大量小城乡财政都是吃饭财政，个别乡镇甚至连工资都难以按月发放，在这种状况下就只能依托手中的行政权力来扩大资金来源。重要手段有:“以地生财”“集资建镇”。五、土地规划管理制度的缺陷 小城乡土地运用混乱无序，存在大量不规范的操作行为； 镇政府可根据自身利益或谋求政
12、绩的需要，在土地出让上采用短期行为而忽视城乡的长远发展；运用手中权力，与开发商进行“黑箱操作”,以谋取个人或小团队的私利。导致国有土地资产流失。 第三节 推动小城乡发展的政策选择 一、深化户籍制度改革 户籍制度的改革不能一蹴而就，而是要分阶段、有环节地循序渐进地进行。 第一阶段,放开县城如下建制镇和集镇的户籍制度,但凡在小城乡有合法的固定住所和生活来源的，均可在小城乡落户,享有城乡居民待遇。 第二阶段,彻底放开中小都市的户籍,容许有合法住所、固定职业和生活来源的中国公民落户。 第三阶段是后，放开大都市户籍，在全国范畴内按居住地和职业划分农业和非农业人口，实行身份证管理。 二、完善社会保障机制
13、要逐渐建立有助于农民成为永久性城乡居民的社会保障制度。在现实条件下,建立和完善多层次、多形式的小城乡社会保障制度,是减少农民进镇的门槛和风险,促使农民身份的彻底转化,保持小城乡社会稳定和持续发展的核心。 在全国统一的社会保障制度、政策、目的和原则指引下，结合本地的实际状况，可设定不同的保障方式:1对于新进镇的农民，在一定期限内保存其承包土地的经营权，并容许依法有偿转让。2.对长期在城乡就业、收入和生活已经相对稳定，但尚无条件加入都市社会保障体系的乡镇公司职工及其她居民,鼓励商业保险机构开展养老、医疗等保险项目。 3对已经脱离土地、丧失工作机会又无其她生活来源的小城乡居民,建立小城乡最低生活保障
14、制度。 对于具有条件的小城乡，要逐渐建立规范的养老和医疗保障制度，待条件成熟时，纳入本地统一的社会保障体系。 小城乡社会保障制度建设的目的是： 基本建立起以养老、医疗保险为主体，并与社会福利、社会救济和优抚安顿事业有机结合的社会保障体系,逐渐形成覆盖范畴广,资金来源渠道多,社会化限度高,待遇合理合适,管理体制统一协调的小城乡社会保障事业新格局。 三、引导乡镇公司的集聚 可采用优惠政策引导乡镇公司向小城乡集中： 取消以乡镇公司产值、发展速度作为评价政府领导人政绩的原则,减少公司集中的阻力； 以市场为导向，打破行政分割和社区限制，增进乡镇公司生产要素自由流动；严禁地方政府及各部门向乡镇公司乱摊派，
15、减少公司在小城乡的经营成本； 维护乡镇公司的合法权益。 四、加强小城乡的规划和管理 1科学规划是小城乡健康有序发展的重要保证 对的结识规划的重要性，坚持规划的科学性和严肃性。规划要有超前眼光和区域意识,立足目前，着眼长远。做到“先行总体规划,分步实行建设”。 小城乡与周边地区的农村、城乡，以及中心都市之间的经济联系密切，是一种有机整体。因此，小城乡的规划，不能着眼于单个小城乡的发展定位，而是要从区域经济整体发展的高度和思路来拟定规划。只有将局部的、个别的小城乡放到区域经济的整体中来设计规划，才干形成区域内小城乡群体的合理、有序构造。否则,离开区域发展的整体，既使小城乡个体设计的再好,也会限制区域整体综合优势的形成和发挥。2加强小城乡社区建设与管理，提高城乡居民的生活质量 强化生态环保意识，把生态建设与环保工作放在小城乡建设的首位。绿化工作要与城乡建设同步进行,真正把小城乡建设成“城在山中，房在绿中
