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1、政府采购与国库统一支付制度对预算执行审计的影响与对策改革开放以来，我国以建立公共财政为目标的财政体制改革已拉开序幕，政府采购与国库统一支付制度作为财政改革的关键环节，已由点到面，全面铺开。形势的发展，给预算执行审计带来了新的发展空间，同时，也带来了新的挑战。预算执行审计如何重新调整定位，已成为审计机关面临的新课题。一、政府采购与国库统一支付制度政府采购1.政府采购的基本内涵。政府采购，也称公共采购，是指各级政府及其所属实体为提供社会公共产品和服务及满足自身需要，在财政的监督下，以招标方式从国内外市场上为政府部门或所属公共部门购买所需商品和服务的经常性活动。政府采购制度是指有关政府采购的一系列法
2、规、政策和制度的总称，其基本内容体现在以下几个方面：采购政策，其中最重要的是采购目标和原则，它是政府采购制度的灵魂。采购方法和程序，它是政府采购制度的核心内容。政府采购的组织管理，它是政府采购制度有效运行的基础。救济制度，它是制度规则受到损害时依靠制度的权威对制度的强制性维护。政府采购制度是财政管理的重要组成部分，政府采购活动的管理和调控都是通过政府采购制度的规范来体现的。2.政府采购的基本特征。政府采购与私营领域及一般的采购行为相比有如下基本特征：政府采购资金来源的公共性。政府采购资金来源于政府财政拨款，即由纳税人的税收形成的公共资金。而私人采购的资金来源于采购主体的私有资金。政府采购的非赢
3、利性。政府采购的目的是为了实现政府职能和公共利益，而私人采购是为了生产、销售和赢利。政府采购的管理性。现代国家都制定了系统的政府采购法律和条例并建立了完善公开的情况下进行，而私人采购则没有更多的限制。政府采购的公开性。政府采购的有关法律和程序都是公开的，采购过程也是在完全公开的情况下进行的，一切采购活动都要做出公共记录，所有的采购信息都是公开的没有秘密可言。而在私营领域，管理当局则没有这个要求。政府采购的政策性。公共支出管理是国家管理经济的一个重要手段，政府采购是执行公共支出管理的一个重要环节，承担着执行国家政策的使命。而私人采购则没有这种责任。政府采购的广泛性与复杂性。政府采购对象广泛，涉及
4、货物、工程和服务等各个领域。政府采购数额的巨大性。政府始终是各国国内市场最大的用户。3.政府采购与公共支出管理的关系。政府采购是公共支出的重要组成部分。按照西方的财政理论，财政支出按照是否在经济上直接获得等价补偿的标准，可以将财政支出划分为采购性支出和转移性支出。采购支出直接表现在国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为，政府采购是财政购买性支出的重要部分。政府采购是公共支出管理的一个重要环节。公共资金资源的分配和有效利用是公共支出管理的核心问题，也是许多国家及其政府和公众关注的焦点问题。如果说编制预算是有关资源的分配的话，
5、那么确保资源的有效利用则是政府采购的使命。因此，从公共支出管理的角度看，政府采购是公共支出管理的一个重要环节。国库统一支付制度1.国库统一支付制度的涵义。国库统一支付制度，也称国库单一账户制度，是指政府将所有财政性资金，包括预算内资金和纳入预算管理的预算外资金，集中在国库或国库指定的代理行开设账户，同时，所有的财政支出均通过这一账户进性拨付。它包括三个要素：开设单一账户。建立国库单一账户制度，要求取消各支出部门、支出单位在商业银行开设的预算内和预算外资金支出账户，将这些资金统一集中到各级财政部门在中央银行或批准的国有商业银行开设的单一账户中。设立分账户或分类账户。为了准确核算、反映各支出部门的
6、预算执行情况，财政和国库部门在国库单一账户下按支出部门资金性质等设立国库分账户和分类账户。资金直接由国库拨付给商品或劳务的供应商。在国库单一账户制度下，财政资金由国库单一账户直接拨付给商品供应商和劳务提供者，不存在非单一账户下出现的多个转账环节。财政资金在实际支付之前，都是财政可统一支配和调用的资金。2.实行国库统一支付制度的作用。实行国库统一支付制度，不仅具有财务处理上的意义，更重要的是具有倡廉、堵乱、防散、增效的作用。有利于堵塞支出漏洞，促进反腐倡廉。由于取消了各部门和单位在银行开设的账户，由国库支付系统集中处理各单位的支付事宜，将各单位的支出过程都置于国库支付系统的监控之下，可以提高支出
7、过程的透明度，使财政支出中的违法违纪行为更容易被发现和查处。有利于提高财政部门调度资金的能力，节约财政资金。实行国库统一支付制度至少可以从两个方面节省财政资金。一方面节省利息支出，另一方面提高资金运转效率。此外，实行国库统一支付制度还可以减少财务管理人员，相应节省财务费用。有利于增强政府宏观调控能力。实行国库统一支付制度，可以使各级政府及其财政金融部门能够及时、准确地掌握财政资金全貌，为财政部门和中央银行制定相应的财政货币政策，实现统一的宏观经济管理目标提供依据。3.我国实行国库统一支付制度的主要思路。将国库分散支付制度改为集中支付制度。通过建立国库单一账户，将全部财政资金纳入国库单一账户，统
8、一在国库及其指定的代理行开户，所有财政性支出均通过国库单一账户集中支付。统一国库会计科目，实行独立核算。国库应当统一规定会计科目，供国库及国库代理行会计核算使用。建立政府支付系统，加快资金划拨。对用款单位实行支出监督，即只有用款单位支付所购买的商品和劳务时，财政资金才支付出去。不仅要明确各个项目支出的申请拨付处理手续，按支出性质分为几种不同的拨款程序，而且应明确财政部门控制支出的方法。建立国库核算网络系统，加快税款入库。建立国库核算网络系统，使之成为政府财政信息系统数据的重要组成部分，加快税款入库进度，最后达到财政、税务、国库之间计算机横向联网数据共享的要求，使之成为政府宏观经济信息的重要来源
9、。加快国库立法进程。尽早出台国库法，涵盖国库管理的全过程，包括财政收入的征缴、收纳、报解、入库、支拨、退库，以及财政资金的账户管理等，明确财、税、库三方的权责利关系，确保国库单一账户制度改革的顺利实施，为我国宏观经济建设服务。二、我国预算执行审计的基本含义及重要性预算执行审计的基本含义。预算执行审计是审计机关对政府预算执行情况的真实、合法和效益进行的审计监督。它有狭义和广义之分。狭义的预算执行审计就是审计机关对本级预算执行情况的审计监督；广义的预算执行审计，是指审计机关根据审计法规定的向人大常委会提交预算执行和其他财政收支的审计工作报告的要求，不仅对本级预算执行情况，还对预算外收支和下级政府预
10、算执行情况和决算进行的审计监督。实行预算执行审计的重要性。实行预算执行审计制度，是宪法和中华人民共和国审计法赋予审计机关的职责，从1996年开始，各级审计机关在政府行政首长和上一级审计机关的领导下，每年对本级预算执行情况进行审计监督，并向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告，受政府委托向本级人民代表大会常务委员会提出预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这一制度的实行，把我国政府财政收支审计工作推向了一个新阶段，是国家审计发展的一个重要里程碑。预算执行审计工作的实践表明，这一制度对完整有效地发挥审计监督的职能作用，更好地为政府加强预算管理和人大监督政府财政收支服务，起动了良好的法律保障
11、作用，具有重大的现实意义和深远的历史意义。三、政府采购制度对预算执行审计的影响及应采取的对策政府采购制度对预算执行审计的影响。政府采购制度是当前我国财政支出管理制度改革的一项重要内容，是加强财政支出管理，提高资金使用效益，从制度上、源头上治理腐败的一项重要措施。政府采购作为预算支出的组成部分，对预算支出有着重大影响。政府采购制度的建立，规范了预算支出，细化了预算，其资金运用效果如何，操作是否规范，将影响该制度效能的发挥。因此，加强对政府采购的审计，是预算执行审计的一项重要内容，政府采购制度对深化预算执行审计有着深远的影响：一是审计范围有所变动。目前开展的预算执行审计中对政府采购方面的审计，仅仅
12、是对采购机构的采购活动进行审计监督。根据政府采购法规定的特点和要求，政府采购审计应该是全过程、全方位的审计，因此审计范围必须包含政府采购体系中各成员方，即主管机关、采购人、采购机关、供应商和中介机构等。二是审计要点有所变动。目前开展的预算执行审计对政府采购方面的审计，审计的重点比较单一，实际上政府采购的方式主要有招标、谈判、询价以及单一来源采购四种，采购方式和管理形式的不同，采购成本和效果也就不一样。因此，审计监督的重点和环节也不应该完全相同。在公开招标方式下，透明度比较高，产生问题的概率相对比较小，审计机关投入监督的力量就可以相对少一些；而在有限招标方式特别是询价采购方式下，采购机构自行决定
13、中标人等舞弊的可能性加大，审计监督的力度就应加强；在单一招标方式下，投标人只有一个，审计机关应将此作为监督的重中之重。三是审计内容有所变动。目前开展的预算执行审计中对政府采购方面的审计内容主要是对政府采购的内控制度及采购程序各环节的审计，重点是招标投标过程的合法性，因此还是较单一的。为适应政府采购法的要求，审计内容必须从“单一性”向“全面性”发展。应采取的对策。政府采购制度的建立，对预算执行审计提出了新的要求，因此，积极采取对策，加强对政府采购的审计，深化预算执行审计,成为审计部门工作的重点和热点之一。1.拓宽政府采购审计范围。审计是对采购执行过程的系统性审查，政府采购涉及到哪里，审计监督就必
14、须跟踪到哪里，不留死角。不仅要对使用财政资金进行政府采购的行政机关、实行预算管理的事业单位和社会团体进行审计监督，而且还要对政府采购的管理部门、中介组织进行审计监督。审查政府采购主管部门资金的预算情况、招投标的组织情况、资金的拨付情况、采购合同的履行情况等；审查采购单位是否按计划申报采购物质，并对使用效果进行评价；审查政府采购中心的业务开展情况，看其采购程序是否公正、公平、公开，财务收支是否合规；审查供应单位商品的质量是否合格、价格是否合理等。总之，不仅要弄清政府采购资金的来龙去脉，审查政府采购的全过程是否符合程序，而且要考察负责采购管理的工作情况，把政府采购审计监督落实到每一个环节，切实做到
15、“见人见事见结果，督查督办督到位”，促进政府采购工作不越位、不缺位、不错位。2.突出政府采购审计重点。加强对政府采购审计监督，必须抓住领导重视、群众关心的重点项目，重点资金，进行重点监督。通过审计监督，压缩不必要的开支，提高财政资金的使用效率，达到未雨绸缪、防患于未然的目的。同时，对涉及群众切身利益，深受社会关注的问题，如学生校服、药品医疗器械等物品的采购，也应纳入审计监督重点，只有这样，才能从管理上堵塞漏洞，维护人民群众的根本利益。3.审计内容转向“全面性”。为深化政府采购审计，审计内容必须包含政府采购体系中的各个方面，即主管机关、采购人、采购机关、供应商和中介机构等，并综合评价采购效益。对
16、主管机关、采购人、采购机构的审计。主要审计财政部门预算编制是否科学，有无可行性分析，是否通过财政专户将采购资金直接拨付给供应商，对采购管理是否从资金分配延伸到使用环节，是否对行政事业单位现有财产进行清查登记，是否加强对新增固定资产的管理等；采购人的采购计划有无事先做出详细预测和安排，采购项目使用、管理情况，采购预算执行情况；采购机构的内控制度是否健全，采购活动是否按计划进行，采购程序是否具备合法性、透明性和公开性，采购方式的选择是否合理、合规，特别是招投标过程中是否存在预先内定中标者或者向投标者泄露标底等违规行为，采购活动是否存在违规谋利的情况，特别要重视对“暗箱”操作等违法行为的审计。对供应商、中介机构的审计。主要审查合同签订后，供应商的合同执行情况，要对供应商与采购项目直接相关的建设、设计、施工、监理等工作环节，提供的商品质量等进行审计监督。同时，对中介机构的公正、合理性进行审计监督。对采购效益的审计。对采购效益的审计主要包括以下几个方面：一是经济性审计，即通过政府采购，是否实现
