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1、实现耕地总量动态平衡将面临的困难与对策许坚（中国土地勘测规划院 北京100035）摘要：本文分析了目前实现耕地总量动态平衡面临的困难，在此基础上，提 出了实现耕地总量动态平衡面临的对策。关键词：农业结构调整；建设用地；自然灾害；管理体制；后备资源；目标 责任制最近，国家土地管理局提出“九五”期间要争取实现耕地总量动 态平衡，即保证现有耕地总量不再减少，并努力做到随着经济发展和 人口增长耕地总量也有所增长。1994年我国耕地面积净减少量596.9 万亩，为此，国家土地管理局于1995年6月16日-19日在江苏省 扬州市召开了全国耕地保护工作会议，姜春云副总理专程到会并作了 重要讲话。会后，国家土
2、地管理局确定1995年下半年全国土地管理 工作的重点是保护耕地，要力争1995年全国耕地净减少量比1994下 降一半。全国土地管理部门的同志为此中心工作付出了艰辛劳动，但 最后统计，1995年我国耕地净减少量仍达583.3万亩，只比1994 年减少了 13.6万亩。有人据此认为，现在我们要实现耕地总量动态 平衡，即耕地净减少量为零，这是不可能的。笔者认为，实现耕地总 量动态平衡的意义是重大而深远的，只要我们正视困难，下定决心解 决困难，耕地总量动态平衡的目标是可以实现的。我们面临的困难主 要有：1农业内部结构调整占用大量耕地。自80年代初期以来，每年 耕地减少总量的60%以上都是农业内部结构调
3、整造成的。农业部、国 家土地管理局等部门先后发过多次文限制农业内部结构调整占用耕 地，但成效都不大，因为它属于农业生产经营范围内的事，农业主管 部门只能引导，土地管理部门管理监督则无明确的法律依据。现在要 实现耕地总量动态平衡，农业内部结构调整占用耕地应该怎么管理， 这是一个难题。2.农民建房占用不少耕地。据国家土地管理局计财司统计资料显 示，1996年第一季度国家建设用地8229公顷，其中占用耕地4067 公顷，分别比去年同期下降30. 8%和21.6%；集体建设用地919公 顷，其中占用耕地476公顷，分别比去年同期下降36.2%和39. 6 %;而农村个人建房用地1769公顷，其中占用耕
4、地811公顷，分别 比去年同期增长8.1%和45.1%。在各类建设用地总量大幅度下降的 同时，农村个人建房用地大幅度增长，我们必须对农村个人建房加以 有效管理。1992年以前，农村宅基地实行有偿使用，基本刹住了盲目 扩大宅基地的歪风。但后来由于把宅基地有偿使用与加重农民负担联 系在一起，取消了宅基地收费，致使对农民建房失去了有力制约。现 在要实现耕地总量动态平衡，农民建房占用耕地怎么有效管理，这是 又一个难题。3以国家投资为主搞的建设占用不少耕地。目前，以国家投资为 主兴建的能源、交通、水利等大中型建设项目占用耕地的面积比较大。 根据有关规定，这些项目若经国务院批准，是可以免缴占用耕地的有 关
5、税费的。国务院批准的可以“免缴”，有的省就规定经省政府批准的 可以“减缴”。这一免一减造成的耕地总量减少，市、县政府是不会自 己花钱去开发复垦把它补齐的。而为了实现耕地总量动态平衡，又必 须把它补齐。4. 自然灾害毁掉大量耕地。我国目前生态条件较差，每年都有 100多万亩耕地毁于自然灾害，怎么将自然灾害造成的损失降下来， 怎么使自然灾害造成的耕地损失与新开发出的耕地达到动态平衡，这 也是一个难题。5. 多数地方政府领导人未认识到耕地保护的意义。我国正处在工 业化快速发展阶段，在这种宏观经济背景下，目前我国多数地方政府 领导人未认识到耕地保护的意义，他们只从眼前、局部利益上考虑问 题，比如，把城
6、市规划搞得很大很大、乱建开发区、违法批地、低价 过量出让土地、盲目号召农业内部结构调整和修路等等，结果造成大 量耕地损失。目前我国法律法规赋于地方政府很大的权力，据估算， 每年由于地方政府领导人滥用管理权而造成的耕地减少量，约占耕地 减少总量的60%。因此，如果地方政府领导人不重视耕地保护，那么 仅土地管理部门一家在那里努力工作也是难以实现耕地总量动态平衡 的。6. 种粮效益太低强力诱导人们将耕地变为非耕地。就我国目前的 生产方式来说，将土地用于种粮效益是最低的。典型调查发现，每亩 地种粮纯收入约为600元（未扣除劳动力成本），种果树约为2500元， 搞养殖约为3500元，乡镇企业6000多元
7、。由于种粮效益太低，在没 有其他投资机会的情况下，人们才会种粮，只要有其他投资机会，人 们就会将耕地转变为非耕地。地方政府领导人之所以不重视耕地保护， 归根结底也就是由于种粮效益太低造成的。比如，如果开发复垦一亩 耕地的成本达到6000元以上，那么从经济的角度来说开发复垦耕地 就是不划算的，因为6000元的利息就是600元，等于种粮的效益。即 使开发复垦一亩耕地的成本没有6000元，比如只有4000元，4000 元的投资带来600元的效益，其利润率为15%，只要有其他投资机 会，其利润率超过15%，比如有18%，那么将这4000元投资到耕地 的开发复垦上也仍然是不划算的，因为将造成3 %的利润
8、损失。因此， 种粮效益太低是目前实现耕地总量动态平衡的根本阻力。7.目前的土地管理体制难以将土地管理到位。我国目前土地管理 体制是块块管理，难于对地方政府领导人的违法行为进行有效约束； 土地部门执法手段很弱，被基层喻为有枪没子弹。对于违法用地，既 不能像工商部门那样吊销营业执照，也不能像审计部门那样直接从银 行上扣款，查封没收也得依靠法院的力量，因此不能及时有效制止违 法用地；我国目前乡级土地管理机构极不建全，许多乡上的土地管理 几乎处于无人管理的境地。某省某市乡级土地管理员有63人，其中国 家正式职工4人，聘任人员14人，其余45人全是零时工，每月补助60元，平均每人管地1.6万亩。这样的队
9、伍是很难把农村土地管理 到位的。8t地后备资源分布不均。为了实现耕地总量动态平衡，开发复 垦的任务将大大加重，可是我国土地后备资源不仅总量有限，而且分 布不均，这是开发复垦工作面临的困难。我国的土地后备资源主要分 布在东北和西北，而东北西北较缺乏经济势力来开发土地；东南沿海 省份虽有经济势力搞土地开发，但土地后备资源较少。如果没有一些 跨省跨地区的政策，不少省或地区难以实现耕地总量动态平衡。针对以上困难，笔者认为对策主要有：1加强土地法制建设。应加快土地法和耕地保护法律的立法 进程，目前尽快出台一些在农业内部结构调整、农村宅基地管理、异 地开发土地资源等方面有利于耕地保护、便于土地部门操作的法
10、律法 规，使实现耕地总量动态平衡在这些方面有上法律保障。2.建立地方政府领导人的耕地总量动态平衡目标责任制。地方政 府领导人与普通社会成员一样，在心理上也是有公和私两种成份。觉 悟程度高一点的，多从公心上考虑问题，觉悟程度低一点的，会多从 私心上考虑问题。制度建设的一个意义就在于通过制度能使个人的利 益追求与社会目标的实现统一起来。将实现耕地总量动态平衡目标作 为考核地方政府领导人政绩的标准之一，就把耕地保护与地方政府领 导人的个人前途挂起钩来，这就从另一个角度提高了他们对耕地保护 意义的认识。3完善土地管理体制。包括：实行彻底的用地与管地相分离的体 制。这既包括横向的农业、林业、铁路、建筑等
11、用地部门不能管地， 要用地必须到管地部门来审批，也包括纵向的市、县政府，特别是城 市政府也不能管地，它们也只是用地户，要用地也必须向中央政府， 或受中央政府委托的省级政府申请，因为只有中央政府才是国有土地 的产权代表；增强土地部门的执法力度，引进公安、司法、纪检、行 政监察等多种法律监督机制，赋予土地部门能迅速有力查处各种违法 用地的权力，包括没收或冻结与破坏耕地有关的财物和存款；建全乡 级土地管理队伍，妥善解决乡级土地管理机构的人员编制、工资待遇 等问题。4.增加农业投入。中央应向地方增加农业投入，包括增加农田基 本建设投资和土地开发复垦经费。增加农业投入有利于提高种粮效益 和耕地的减灾抗灾能力，有利于解决基层土地开发复垦基金不足的问 题。笔者认为，上级单位应积极为基层的同志创造有利条件，基层的 同志也应在实际工作中积极发挥主观能动性，不要怕吃苦，不要怕困 难，只要如此，耕地总量动态平衡的目标就是可能实现的。本文刊载于上海土地1996年第5期
