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1、城管追逐与摊贩抵抗：摊贩管理中的利益冲突与法律调整(上)(1)关键词: 城管；摊贩；冲突；调整内容提要: 城管与摊贩在街头追逐与互殴屡见不鲜，并多次诱发群体性事件， 其背后原因为何？本文通过对一系列事件和政策的梳理，指出思想意识上的偏 见，法律政策的失当，是乱像产生的根本原因，国家必须进行政策和法律调 整，从根本上解决问题。引子：烤串引发的血案2006年 8月 11 日，河北来京人员崔英杰在海淀区卖烤肠时被城管截获。 在索还三轮车未果后，崔持刀刺向海淀城管分队副队长李志强，致其死亡。在城管与小贩之间旷日持久的“追逐与抵抗”游戏中我名其为“都市 游击战”城管与小贩相互加害屡见不鲜。但本次事件却因
2、时间、地点、人 物的特殊，使剧情达到高潮。地点：首都北京街头；人物：城管海淀分队副队 长；时间，下午四时五十分。城管队长喋血首都街头，本身就属爆炸新闻，而 事件后来的演变更值得聚焦和细味。事件在城管内部和社会上引起强烈反响。北京 5000多名城管中，有 3000 人参加了李志强遗体告别仪式，市政府面临的压力可以推知。1为了告慰英雄 并抚慰他的同事，市政府罕见地许多牺牲的公安干警就没有这种待遇 授予其“烈士”称号。市委书记在李志强遗像前三鞠躬。2“烈士”称号只能授予制度的楷模。杀害制度楷模的人，当然死罪难逃。 这不仅合乎情理，也合乎人民司法的传统，但故事却发生了转折。公众发现， 崔英杰并非李逵式
3、的凶煞恶魔，他也是遵循制度的楷模。崔求学的小学、中学 证明他品质良好，成绩优良；服役的部队证明他获得“优秀士兵”称号，多次 在大会上作为典型被点名表扬；崔在京打工期间的同事证明，崔谋生艰辛，但 性情温和，乐于助人。3崔英杰的清白历史与悲惨现状曝光后，学界、媒体等 民间社会遂深度介入。检方对杀人罪犯的指控与公众对弱势群体的同情，同时 上演，剧情忽然紧张。明暗之间，各种力量纷纷登场。一位女城管直言：“判 他死缓，工作没法做。”4而著名军人老作家魏巍发表网文：“连我这个老兵 也禁不住心里难过，让我也为这个退伍兵，为这个苦人儿求个情吧！”他还说 了一句让决策者心生寒意的话：“退伍兵反应强烈！”对中国社
4、会来说，军心 必须稳定。“退伍兵”这个潜在但随时可能登场的群体必须安抚。各方的紧张气氛，随着崔英杰的“死缓”判决而缓和下来。但城管与小贩 之间的都市游击战，仍在继续。本文将演示和说明，这场持续几十年，危害千 万人的“都市游击战”，并非不可避免。5小摊贩治理中的失误，折射出中国 当代行政决策的诸多积弊，必须设法清除。一、古已有之的小贩贩夫走卒，古已有之。古已有之的小摊贩，在建国之初，就因为它的“非 计划性”，被冠以“资本主义尾巴”，归人国家严厉打击对象。早在 1957 年 11月 28 日，人民日报就报道，湖北黄冈一农民因贩鱼秧、贩牛，被说服 教育后决心割断“资本主义尾巴”。6在政治挂帅的年代，
5、人们虽然有口难 辩，但“追逐与抵抗”其实从那时就已开始。改革开放后，虽然私人交易合法化，但对城市流动小摊贩，依然沿习严格 监管的传统。直至 1999年 11 月，北京市关于加强对外地来京人员经商和利 用违法建设从事经营活动管理的通知，依然对小摊贩采取严堵政策。它规定 外地来京人员申领个体营业执照，必须持有户籍所在地县级以上工商行政管理 机关核发的营业执照或者出具的进京经商证明；经营场地的合法证明；初中以 上文化程度学历证明；育龄妇女必须持有暂住地计划生育主管机关核发的婚 育证。凡不具备上述证件、证明材料的，一律不得核发营业执照。摊贩皆是沿街作业，所占街道本非“经营场地”，无法取得“合法证 明”
6、。加上其它苛刻条件，使外地人在京合法摆摊几无可能，而小摊贩的主体 正是外地来京人员。摊贩经济在政策受到排斥的主要理由：（1）影响规范化市场运营，打乱政 府城市规划。我们在整治小摊贩行为的背后，不时瞥见规范化市场经营者的影 子。7（2）侵占道路，破坏周边卫生环境。（3）欺骗消费者，出售不安全、 不健康食品。小摊贩用“地沟油”炸制食品，用变质原材料生产食品等爆炸性 新闻，助长了取缔行为。（4）影响城市外观等。官方语言中，小摊贩是一种落 后和不文明现象，是“脏乱差”的源头。安徽合肥为创建文明城市，提出“无 摊城市”的口号。河南洛阳为创建文明城市，全面取缔店外经营、占道经营和 马路市场。8虽然面临多重
7、打压，但小摊贩却像雨后春笋，茁壮成长。一首无名氏撰写 的儿歌，反映了小贩们“痛苦并快乐”的生活：“北京马路边一个小摊贩，每 日晒太阳辛苦把钱赚。我一只眼卖东西一只眼看城管，提心吊胆自由自在，我 在北京站”城管们对在巷道间与他们游击的小摊贩，有时不以为杵。他们 形象地自比“苍蝇拍”，并不想拍死多少只苍蝇。只要他们到场，苍蝇们识趣 地飞走就满足了。城管与小贩，这两个在观念上“敌对”的群体，呈现出几分 相互依赖关系。小贩久治不愈的根源在于社会客观的需求。据报，北京市“十五”结转 108 万名闲置农村劳动力，第一产业有 30 万农村劳动力需要向第二、三产业 转移。预计“十一五”期间，有 408 万农村
8、劳动力需要向二、三产业转移。 首钢等国企改制、事业单位改革等原因导致失业人员 7876万人。新增劳动力 登记失业人员5743万人，期末城镇登记失业率将达到 35左右。9另据 北京市2003 年外来人口动态监测调查公报，2003 年北京市 4095 万流动 人口中，摊点经营人员占 678。依此数字北京有近 30 万名游商。10另据 上海浦东新区 2007 年初步统计，新区的摊贩 8000 个，遍布城乡，外来人员占 到 65 左右，下岗再就业占 30 以上。市民对设摊投诉占到投诉的 60 ，成 为投诉热点。11我国大陆从事摊贩职业的人口总数，至今未见官方或学术数据。据台湾的 调查，截至2003 年
9、 8月底，台湾地区摊贩从业人口计 443，797 人，占总就业 人口46。12参照这一比例进行粗略测算，大陆摊贩就业人口约为 2553 万人。二、城管追逐与小贩抵抗小贩队伍与时俱进，城管的行政职责与时俱增，城管的对策似乎只能“扩 军”。从1997 年成立至今，北京市城管从无到有，现有内部机构七个，直属单 位三个，事业单位三个，十八个区县各设相应机构和人员，全市共有城管执法 人员5000 多人。此外，各级城管还聘请了为数众多的城管保安。这些协管员、 城管保安，性质上属于行政辅助人中，不占编制，没有处罚主体资格。制度上 他们的职责是：从事法律宣传、社区日常管理、巡查，劝阻违法行为，劝阻、 向城管执
10、法人员通报信息等工作。13如果将城管比作与小贩作战的正规军， 则协管和城管保安相当于支前的民兵有时难免被当作正规军使唤。14虽屡经扩充并动员民间力量，城管仍感到兵力不济。十年间，北京市城管 已担负起 14 项城市管理职责，被授予了 308 项处罚权，其中任何一项如欲足额 完成，足以将城管拖垮。城管人员“朝九晚五”工作时间根本无法实现，有时 人均加班时间超出国家规定 36小时的 4倍。15广州市城管副队长因创建卫生 城市，连续工作六十多天工作到深夜，猝死在家门口。16城管的任务有多重？以查处黑车为例。北京黑车有 72万辆，而正规出租 车只有6 万辆。2007 年4 月，北京16 委办局掀起为其一
11、月的打黑车“狂飙行 动”。虽然一些“黑车”落网，但更多的“暂时休整”或“战略转移”到远 郊。官方坦陈，整治效果不理想。一位城管形容，黑出租车就像大海里游来游 去的鱼，在大街小巷穿行往来，数也数不清。17为了总揽城管工作全貌，来 看一下北京朝阳区城管大队 2006年的工作总结。1-11 月，我们全力以赴，较好的完成了两节两会、两个黄金周、清明节、 扫雪铲冰、控制扬尘污染、整治“城中村”、整顿低级次市场、消除暴露垃 圾、中央市区领导视察、世青赛、中非论坛等专项整治任务。在开展各项执法 工作中，共出动执法人员 275910人次，执法车辆 59657车次，规范“门前三 包”44551 家，取缔无照经营
12、、露天烧烤 15788 起；与建委、环保等部门检查 工地19092 个次，查处扬尘污染、夜施扰民、道路遗撒 14532 起；与公安、交 通等部门查处各类黑车 19688 辆；查获小广告窝点 2392个、非法小广告 650 万 张；查处非法户外广告 1998起，拆除大型户外广告 35 块，拆除违法建设 167 万平方米，告知、引导、救助流浪乞讨人员 1500 余人次，罚款 1200 余万元。 行政复议、诉讼案件 160 起，无一起败诉。办理人大代表建议、政协委员提 案、群众来信来访 855 件，办结率 100。办理城管热线、市、区各类督办件 32641 件。上报非法小广告号码 4140 个，已全
13、部停机，267 名违法当事人接受 了处罚。18总结排列的工作量未必完全可信，但足以反映城管职责的“海量”。郑州 市城管局长坦言，治理小摊贩“难度很大，力不从心”。不足三个月后，郑州 就发生城管粗暴执法，引发千余大学生围攻事件。19上海浦东新区区长算帐 说：“按照现有摊贩数量，每个地方派人固守，要 2000人左右，而全区所有执 法人员只有900 人左右”。20一如北京某城管负责人所言，自城管成立以来：“对小贩的打击从未停止，打击手段也不断变化，并且屡次施以重拳。”城管口中的“打击”，小贩 名之为“扫荡”。虽然“扫荡”多年，但小贩们说“可是我们还没被赶 走。”21打“时间差”是小贩的基本对策。城管
14、下班小贩上班，两者上演“真人 版”的“猫和老鼠”游戏。22在日日不断的“猫和老鼠”游戏中，小贩采用 人海战、游击战、拉锯战、持久战。而城管无论在人数、持久、灵活性上，都 难以长时间占上风，只能依靠“运动战”，陷入“整治一回潮一再整治一再回 潮”的怪圈，让英雄气短。在题为“城管遭遇职业暗探游击战”文章中，记者 报道了上海杨浦区小贩与城管间的一场都市游击战：本篇论文由网友投稿，读书人只给大家提供一个交流平台，请大家参考，如有 版权问题请联系我们尽快处理。晚上 6 点多，记者看到十几个皮肤黝黑的青年 男子，在人行道上围成一圈打牌，时不时地朝对面的弄堂张望。一家杂货店员 工告诉记者：对面是城管大队，这
15、些人是专盯城管的探子。晚8 点，城管大队执法行动开始了。副队长苦笑着告诉记者：“现在只能 和探子斗智斗勇。”执法车辆刚驶上长海路，探子们马上骑车分散开来，进入 角色。有些冲到执法车前疾行，有些尾随在后，有人掏出手机通话。不时有等 候在路口的男子加入他们的队伍。有人体力不支，马上有人接替。队员们介 绍，以前探子只敢偷偷跟在执法车后面，现在人数越来越多，胆子越来越大， 几个探子甚至骑在第一辆执法车前面。为迷惑探子，8 辆执法车时分时合，但被摆脱的探子没多久又出现了。 “他们是团体行动，多处布点，手机联系，要完全摆脱非常困难。”当天行动 的重点是*街，当执法队伍分头绕行到达时，跨门店都已经退回到室内
16、，几个 店员正将燃烧的煤饼浇灭。“这里已经得到消息了”房队长有些失望，但显然也有心理准备。晚上近11 点，执法人员返回大队，十几个探子还在。他们每天都要盯到凌 晨两三点。由于城管不能惩处跟踪行为，探子人多胆大，甚至多次跟踪城管队 员回家。据介绍，两年前探子就出现了，大多是摊主本人或家人，人少胆小， 影响比较小。而今仅杨浦区的探子就已经发展到数十人，非常“职业化”，几 乎都是排档摊主联合雇用。更让城管大队感到被动的是，这些探子经常冒充群 众拨打举报电话，欺骗城管人员，把执法队伍引到假地点。假举报严重影响了 正常执法。23旷日持久的追逐与抵抗，让小贩们从战争中学会了战争。他们自发组织起 来，联合雇佣职业暗探，与职业城管相抗衡。这些职业暗探对城管严防死守， 几乎“服务到家”。他们不满足于一味
