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1、复习试题及答案 填充题“行政管理”是英文一 一词的汉译，传统上亦称 公共行政或“公共行政 管理”，最近一个时期， 也有人将其译为公共管 理。法国政治家布丹的共和 六论以及近代英国政治 思想家洛克的政府论 和法国启蒙思想家孟德 斯鸠的论法的精神和 卢梭的社会契约论 等历史性著作中，都蕴含 着丰富的行政管理思想。 在科学管理运动兴起之 后，一些行政学家便开始 重视通过科学管理来寻 求政府行政效率的问题。 例如，莱芬韦尔就把科学 管理的原则运用于机关 办公室管理，库克也曾 将科学管理运用到教育 和市政机构；而怀特则 用科学管理理论研究政 府行政管理。从学科发展历史来看，行 政学是从政治学中分 离出来
2、而成为一门独立 学科的。威尔逊在行政学研究 一文中，从行政学研究 的起点和具体研究内容 两个方面对行政学研究 的目标和任务做了明确 界定。从思想渊源来看，威尔逊 的行政学说特别受到了 德国行政研究思想的影 响，斯坦因是其中颇负 盛名弁具有一定的代表 性的任务。威尔逊的行政学研究方 法论主张，应该运用 历 史方法和比较方法对 不同政府所共有的行政管理规律进行研究。威尔逊认为，在行政管理 活动中，公共舆论将起 权威性评判家的作用。古德诺是西方行政学初 创时期的另一位具有重 要理论贡献的行政学家。他不仅是一位著名的行政学家，还是享有盛誉的 政治学家和教育家。古德诺关于“政治是国 家意志的表达，行政是
3、 国家意志的执行”以及如 何实现二者协调的创见 对其后行政学的独创研 究颇有贡献。古德诺对政治与行政“二 分法”表现出的兴趣，主 要已不是在于政治与行 政的分离，而是在于二 者的协调。7.古德诺的行政学研究 和威尔逊的研究有着相当一致的地方，他也是站 在中小资产阶级利益 一边，主张公共行政权力 的集中O韦伯认为，尽管社会组织 在不同发展时期具有不同的性质和特质，但权 威 和 控制 是各类社会 组织都不可或缺的要素 之一。官僚制组织通常要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理 行为，韦伯认为，它们可 以保证官僚制组织的合 理性、合法性、稳定性和连续性。威尔逊的政治与行政二分法和韦伯的官僚制
4、理论都认同行政管理的完善取决于从行政公务中 积极排除政治性因素。韦伯是最早对社会生活 中的组织现象进行系统研究的学者之一，因此， 有人把韦伯称作组织理 论之父。西方行政学的产生和发 展是与西方科学管理 运动密切相关的，而对于 这场运动的形成起着决 定性影响的乃是泰勒。为了提高劳动生产效率， 泰勒主张明确划分计划 职能与执行职能，改 变传统的经验工作方法。泰勒所谓的第一流的工 人是适合其工作而又 愿意努力干的人。泰勒认为，规模较大的企业不能只依据 职能原则 来组织和管理，而必须应 用例外原则。作为一位与泰勒处在同 时代的法国管理学家，法 约尔没有像泰勒那样去过度关注作业现场的操 作效率问题，而是
5、试图寻 求一种具更广泛适用性 的“ 一般管理理论”。 法约尔对于管理的定义 是通过将经营与管理 进行比较弁对管理活动 的要素分析来揭示的。 法约尔的主要功绩在于 开创了组织研究领域。从 组织理论上看，法约尔所 讨论的主要是组织结构 问题。法约尔的理论已由当代 美国传统管理学派的学 者们加以继承弁发展。这 个学派亦称管理过程学 派。这一学派的理论观 点对于我国管理界有较 大影响，特别是管理要 素说和管理原则，在很 大范围内已经得到了直 接或间接的应用。怀特作为西方行政学的 奠基人，尤其擅长人事 行政问题的研究。他坚 信行政管理存在着一些 具有普适性的理论原 则。怀特早在19世纪20年代 便从经济
6、坏境和政治坏 境、客观社会坏境以及 科技坏境等诸方面对行 政坏境之于行政管理的 重要影响作了较为深入、 系统的探讨。怀特认为，政府的行政效 率从根本上来说是以行政组织中责任与权力 的适当分配为基础的。怀特指出，端正官纪应从 直接和间接两个方面 进行，这两个途径要相互 补充灵活运用。综观古利克的整个行政学思想，我们不难发现它 明显具有一体化和实 践性的特征。在古利克看来，在一个多 元化社会中的民主制 政府优于集权制政府， 因为前者能够产生新思 想，具有自由批评的矫正 效应弁且要求老百姓对 最终结果做出评价。古利克的各人兴趣一直都主要在公共财政、人 事和城市政府这些领 域。古利克采用了威尔逊关 于
7、应该建构一门行政科 学的主题，认为这样一门 科学应该建立在一些既 可以应用于公共部门 又能够应用于私人部门 的基本原则之上。厄威克长期从事著述 工作，他在管理学方面的 主要贡献是把古典管理 理论系统化。厄威克认为，管理过程由 三个职能组成：计划， 组织和控制。厄威克认为管理控制的派生职能同组织的人事 因素有关，主要包括配 备人员、挑选人员、安置 人员和惩罚。多届美国行政改革委员 会在很大程度上接受了 厄威克提出的行政组织 管理原则。巴纳德认为，组织成员对 组织共同目标的理解可 以分为协作性理解和 个人性理解。巴纳德认为权威包括两个方面：一是主题或个人 方面，把命令作为有权 威来接受；二是客体方
8、 面，命令被接受的性 质。在巴纳德看来，所谓组织 平衡实质上就是贡献 与诱因的平衡，它是组 织生存和发展的关键环 节。巴纳德认为组织是一个由协作意愿、共同目标 和信息交流这三个相 互关联的要素构成的有 机整体。西蒙对西方行政学的主 要理论贡献就在于他基 于对行政学所谓“正 统”研究方法的批判而 提出的行为主义行政 学说。在行政学研究中，西蒙是 以事实与价值因素 的区别为其方法论的出 发点。区分这两种因素的 理论依据是逻辑实证主 义学派的知识理论。以西蒙为代表的当代西 方行为主义学派政治学 者的重要方法论主张之 一就是提出新的概念 工具去从事研究。从行政行为一书问 世起，西方行政学便开始 迈进了
9、一个新的时代，即 以科学化的概念，实证 的研究方法来取代传统 的、充满含混命题和教条 化陈述的内容。西蒙的有限理性决策 模式和林德布洛姆的渐 进决策模式都是从实证 角度对理性决策模式作 了分析和批评。林德布洛姆对渐进分析 的层次进行了划分，即划 分为简单的渐进分析、断续的渐进分析 和策 略分析三个层次。林德布洛姆认为，政策分 析之所以不能进行理性 化的周密分析，而要采用 渐进分析，是因为决策与 政策的制定必然要受到 政治、技术和现行计 划的制约。在方法上，渐进决策模式 注重事物变化量的积累， 以量变导致质变；它强调 在进行改变时维持社会 和组织的稳定，因而主 张不间断的修改，而不 是引起动荡的
10、变革，逐步 对政策加以修改弁最终 改变政策。麦格雷戈的人事管理理 论主要就表现为他基于 对传统X理论合理内核 的扬弃而提出的以注重 发挥人的才干和热情、重 视人的行为、尊重人 格为特征的Y理论。麦格雷戈在企业的人性 方面中把Y理论叫做“个人目标和组织目 标的结合”。扩大职责范围、权利下放、分散责任和群众 参与管理，是麦格雷戈 认为在组织中实施贯彻 执行Y理论的几种具体 方法。沃尔多著有公共行政 的事业等大量行政学名 著，是西方新公共行政 运动的积极倡导者和参 与者。沃尔多说，在公共行政领 域，除了案例研究方 法，尚很少有什么其他 探讨公共政策的方法。沃尔多把组织理论的发 展分为三个阶段。第一个
11、 阶段是传统组织理论时 期，第二个阶段称之为 新传统组织理论时期， 最后一个阶段称之为现 代组织理论时期。沃尔多在公共行政领域 除了是一个创造者之 外他还更多的是一个评 论家。因此，他所起的 作用与其他行政学家有 所不同。20世纪六、七十年代， 行政学摆脱了长期以来 对政治科学的过分依赖，由纯理论研究转向应 用研究。里格斯基于对不同社会 形态国家的社会经济结 构及文化、历史与公共行 政之间的相互影响进行 比较研究而创立了 行 政生态学这个重要的行 政学分支学科的。里格斯在行政生态学 中以泰国作为溶合型行 政模式的典型代表，以 菲律宾作为棱柱型行政 模式的典型代表，以美国 作为衍射型行政模式的
12、典型代表，对它们作了深 入分析。里格斯提出的过度社会（发展中国家）公共行政 的三个基本特点是异质 性、形式主义和 重叠 性。行政生态学是以行政现 象、行政行为与行政坏境之间相互关系为研究对象的。1968年，新公共行政学 高举社会公平的旗帜 应运而生，它倡导关注 意义和价值、着重建立 规范理论，以期促使未来 人类社会绽放出一线曙 光。在公共行政领域，对效率 的解释大致可分为两种 基本类型，即机械性效 率与社会性效率。新公共行政学派鲜明主 张社会科学家应该以其 专业知识和才能从事价 值判断，它们强调批判 理论、道德哲学对行政 学研究的意义。因此，他 们推崇后逻辑实证主义 哲学的思辨方法，将 价 值
13、理论放在优先考虑的 地位。自20世纪70年代至80 年代，美国政府部门广泛 推行了全面质量管理 运动，倡导政府部门积极 寻求满足公众的基本 需求，尽力追求产品与服 务品质，弁通过不断发展 的组织体系与能力稳定 改进服务品质。目标管理这一概念最初 是由德鲁克在管理的实 践（1954）一书中作为 一种新管理方法提出来 的，其宗旨是用 自我控 制的管理代替压制的 管理。德鲁克认为，组织中的目 标可分为战略性目标、策 略性目标以及 方案和任 务，它们分别由组织中 的各级管理人员和一般 工作人员来制定。在德鲁克看来，政府机构 是“用经济活动所得的盈 余来支付的服务性设施”，其管理的目的在于“出色的服务德
14、鲁克提出的政府机构 工作步骤实际上概述了 包括目标制定、分解、 实施、评估等环节在内 的整个政府机构目标管 理的过程。奎德认为，政策分析是在 运筹学和系统分析的 基础上发展起来的。奎德认为，政策分析的本 质不仅是要考虑应该怎 么办，而且更要首先考 虑应该干什么因素 。奎德将准备实施备选方 案这一过程使用的方法 叫“执行分析屋 在奎德看来，与政策分析 密切相关的政治因素主 要表现在政治可行性 与真正的委托人两个 方面。所谓公共选择是指非市 场的集体选择，实际上 就是政府选择。政府的失败是公共选择 理论的研究重点，分析政 府行为的效率以及寻找 使政府最有效率工作的 规则制约体系，是公共 选择理论的
15、最高目标。布坎南认为，政府政策的 低效率是指所执行的政 策不是最佳政策，这种 政策不能确保资源的最 佳配置。进入20世纪八、九十年 代以来，西方行政学理论 无论是在广度上还是在 深度上都得到了进一步 的拓展，弁且最终出现了 由传统意义上的公共行 政向现代意义上的 公 共管理转型的发展趋 势。法默尔认为，公共行政领 域更多的认识和努力应致力于通过语言解释 而不是通过实证研究 来发展。法默尔更多的是希望告 诉我们在公共行政中必 须学会接受 反例，必须 学会让矛盾站住脚弁 且学会不再坚持单一的 真理。正式法默尔选择的哲学 认识论高度才使得其理 论对于公共行政尤其是 行政理论的发展具有极 为重要的方法论意义。 霍哲认为，绩效可以分为 三个不同层次：个人的、 团体的及组织的。霍哲强调，最高管理层应 在对组织文化的评估和 变革中扮演关键性角色， 必须把官僚组织文化 改变成为创新型和支持 性文化。霍哲主张，评估政府的目 的在于改进服务，让政 府对公民的需求更负 责。奥斯本采用的企业家政 府这一概念，实际上是试 图把企业经营管理的一 些成功方法移植到政府 中来，使政府这类公共组 织能像私人企业那样，合 理利用资源，注重投 入产出，提高行政效率。 奥斯本所强调的是要改 变政府行为的内部驱动 力一一以“任务驱动的 政府”取代“
