产业“对外转移”的四个苗头性问题及政策建议

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1、产业“对外转移”的四个苗头性问题及政策建议近年来，市场各方高度关注我国东部沿海地区产业“对外转移”加 快过度问题，不少企业加快将生产线转移到东南亚、南亚或者回流美 国、欧洲。总的看，目前我国没有发生大规模被动对外转移，产业转 移“有进有出”态势基本稳定，但传统产业加快对外转移，特别是中高 端产业转移占比上升，对我国制造业转型升级产生不利影响。对此， 应采取针对性产业支持政策，加强对外对内政策协调配合，防范 “对 外转移”过度过快，推动产业提质升级，提升我国产业国际竞争力。一、产业对外转移总体可控，贸易保护抬头发挥催化作用但并未 改变既有趋势产业转移是国际产业分工格局下的常见现象，第二次世界大战

2、后 全球已经历3 次较大规模产业转移，典型路线是美国日本亚 洲“四小龙”中国大陆，目前产业转移主要是从中国向东南亚、南 亚等地转移，也包括回流到美国、欧洲等地。这个过程中，产业转移 总体经历了从产业分工到要素分工的过程。20 世纪50 年代之前，全 球产业分工主要体现在出口产品的差异上，发达经济体出口工业制成 品，亚非拉出口原材料，发达国家将低附加值产业向外转出。之后， 随着跨国公司主导作用增强，全球产业分工总体是在跨国企业的全球 产业链体系上形成的，各经济体根据自身要素优势承担产业链上的部 分环节。20 世纪 90 年代以后，全球产业格局基本遵从“微笑曲线”分 布，中国等新兴市场国家位于曲线

3、的底部，门槛低、利润薄，而发达 国家占据曲线的上下游，门槛高、利润厚。长期以来，我国产业发展 的奋斗目标就是向“微笑曲线”两侧延展，提出要加快产业转型升级、 提质增效。经过持续努力，近年来我国产业在全球分工布局下的定位 也在发生变化，开始向中高端迈进。从这个意义上说，我国产业转移 “有进有出”，部分低端产业逐步转移到成本优势更明显的东南亚、南 亚等国，也是正常现象。从外资企业看，目前“对外转移”并没有出现大规模“外资撤离”现 象，部分外资撤资主要是在成本上升和产业升级的双重压力下，跨国 公司重新定位我国在全球产业链中的位置，贸易保护抬头并未改变既 有调整趋势，但对这个进程起到了催化作用。我们分

4、析了2021 年以 来影响较大的30 余个外资撤资案例，原因主要为三大类：一是原有 产品在技术迭代升级中被淘汰，不得不关闭停产。比如部分跨国公司 國内工厂主要生产液晶显示背光组件，但目前智能手机、高清电视等 均采用OLED屏，液晶产品已经过时。希捷（存储器）、日东电工（偏 光膜）、奥林巴斯（数码相机）、诺基亚（手机）等撤资情况与此类似。 二是在国内市场竞争中处于劣势，转移到其他国家。以三星公司为例， 2021 年中国市场三星智能手机份额曾达20%，而近年来华为、小米等 国产品牌崛起，三星手机份额一度跌至1%左右。三星陆续关闭深圳、 天津智能手机工厂，将生产线转移到越南等地。目前全球三星手机的

5、出货量约1/2 来自越南。三是跟不上国内市场变化节奏，不得不业务 重组。亚马逊中国是比较典型的例子，虽然是全球最大的电商企业， 也很早进入中国市场，但与国内京东、阿里等电商平台竞争过程中， 没有适应中国市场变化，逐步被取代。二、产业对外转移加速化、高端化、链条化、集中化等苗头性问 题需要引起关注（一）加速化虽然大多数外资企业仍高度重视中国市场，但在贸易保护抬头的 催化作用下，很多企业已经将对美订单转移到越南、马来西亚、墨西 哥等地，特别是服装箱包制造、消费电子产业组装等领域，本来企业 利润就非常微薄，关税的影响更立竿见影。实际上，近年来我国企业 转移到东南亚、南亚等地数量明显增多。据联合国贸易

6、和发展会议（UNCTAD）数据显示，2021年以来印度尼西亚、越南、印度等地吸 引外资大幅增加，增速远高于中国。同时，贸易保护抬头也使不少企 业对外转移的意愿增强，有些是主动降低关税成本，有的是被动适应 订单要求。比如，有的外国客商将订单转移到东南亚国家后，要求有 长期合作关系的中国企业到东南亚投资设厂，以此作为继续合作的条 件。从宏观数据看，20122021 年，中国对外直接投资流量稳居世 界前三，2021 年大幅增长 44%，2017、2021 年虽有所下降，但整体 规模依然保持在较高水平，这里既有我国企业主动“走出去”开展国际 化的合理因素，也一定程度反映了我国产业对外转移的加速态势。（

7、二）高端化对外转移的产业中，中高端产业占比上升的迹象非常明显。2021 年中国对外制造业投资中，在 18 个子行业中排名前五的，分别为化 学原料和化学制品、汽车、计算机/通信和其他电子设备、医药、铁路 /船舶/航空航天和其他运输设备，占整体制造业对外投资的 62%左右， 而纺织服装/服饰业占比仅为 3%左右。从外资撤离的案例中也可以观 察到，虽然很多企业是因为产品竞争力问题退出中国市场，但往往不 是因为企业经营不下去，而是在国内生产利润不及预期，主动寻找更 具成本优势的新生产基地，他们自身的技术工艺、研发能力、管理水 平还是远高于国内大多数企业，将生产线转移到其他国家后，再将产 品出口回国内，

8、其竞争力依然强劲。然而，这些企业将生产线转移出 去，减少了国内市场技术外溢、管理外溢的途径，对我国企业学习借 鉴先进经验、提升生产工艺和管理水平，进而迈向产业中高端产生不 利影响。（三）链条化如前文所述，当前全球产业布局的基础是在跨国公司主导下的要 素分工体系，不同国家占据产业链的不同位置，其中龙头企业的辐射 带动作用非常明显，一个龙头企业转移出去，往往要求配套企业一并 转移出去。比如，三星集团在越南建设生产基地，带动了200 多家配 套企业到越南投资设厂，既有本地企业也有不少中国企业，企业想打 入三星供应链往往付出了巨大代价，所以轻易不会退出三星的供应体 系。同时，新的区域贸易规则所设定的排

9、他性条款，也加剧了产业转 移链条化的风险。虽然 TPP 协议被废除了，但新设立的 CPTPP 协议 继承了 TPP较为严格的原产地规则标准，这一标准要求成员国生产出 口需满足本地增值含量超过 45%的要求。企业为抢占市场，不得不在 当地组建配套生产能力，一个环节如果打开缺口，整个产业链迟早过 去。以音响行业为例，一个产品转出去会影响上游57 个零部件供 应商，产值影响也放大 57 倍。国内一家上市公司反映，原本计划 在墨西哥等地投资少数产品生产线，但为了满足原产地要求，后来不 断增大计划投资额，将更多的产品生产线转移出去。（四）集中化据不完全统计，2017、2021 年合计有近20 家 A 股

10、上市公司公告 了对越南投资。马来西亚、印度尼西亚等地驻外使领馆反映，2021年 以来接待的国内考察团几何倍数增加，他们的目标基本锁定在东南亚 和南亚各国，其中越南、柬埔寨、印度尼西亚、马来西亚等国是重点 聚集地。不少企业表示，以前是在国内抢订单，现在是东南亚的中资 企业在抢订单，国内竞争转为在他国竞争。企业扎堆对外投资，虽然 在全局上不会动摇我国制造大国地位，但在对美依赖度高、转出过于 集中的地区却有可能造成投资下滑、失业增加。特别是当前市场预期 普遍较为脆弱，部分企业异动可能引发 “羊群效应”，放大负面影响。 另外，企业过于集中在热门国家和地区，会迅速拉升当地土地、人工、 厂房价格，压缩利润

11、空间，也不利于自身长期发展。据反映，目前越 南土地、厂房租金年涨幅超过40%，部分地区已接近国内一线城市工 业园区价格。三、政策建议产业“对外转移”根本上是企业的自发行为，其目的主要有三个： 寻求更低的成本、寻求更大的市场、寻求更新的技术。近年来，美国 采取的重点政策，直接对这三个方面造成影响：一是通过加征关税政 策提高我国出口成本，制造业回流政策降低美国生产成本 ;二是通过 制定特殊贸易政策，将中国企业排除美国市场之外 ;三是通过技术封 锁政策，阻断中美之间技术交流。这三项政策均加快了产业 “对外转 移”，对我国产业体系的整体稳定性和国际竞争力造成不利影响。针 对这种局面，建议既注重短期应对

12、，又立足长远视角，防止苗头性、 倾向性问题演变成全局性矛盾，避免伤及我国制造业发展的根基。从短期看，要有效遏制产业对外转移加快的势头：一是加强对产 业转移的宏观指导。针对产业集中向东南亚、南亚等热点地区转移的 情况，督促有关部门通过发布风险提示、出台投资指引等方式，把握 好产业转移的规模、速度，引导企业理性对外投资。二是借鉴“集中供 货”模式提升订单议价能力。当前产业转移主要是订单转移带动，应 更加注重发挥商会和协会作用，指导企业集中开展对美商务谈判，通 过“抱團”增强议价能力，力争让国外采购商分担更多关税成本，将订 单尽可能留在国内。三是采取更有利于出口的减税政策对冲产业转移 压力。近年来国

13、家连续下调增值税率，但出口退税率也同步下调，由 于增值税的上游企业往往是具有一定垄断地位的大型企业，大量出口 导向的制造业企业进项成本下降缓慢，而出口退税下降更快，导致实 际税负水平反而上升。针对出口受冲击较大的产业，增值税下调的同 时出口退税率并不同步下调或小幅下调，进而降低产业对外转移压力 四是继续研究储备一批稳外资政策。充分用好鼓励外商投资产业目录 外资准入特别管理措施“正面”“负面”两张清单，努力稳定外资在华的 产业链。对外资企业利润再投资实行暂不征收预提所得税政策，可考 虑在此基础上实施税收减免，支持企业投资鼓励类产业、中西部地区。从长远看，当前产业对外转移同时也是我们推动制造业国际

14、化发 展的契机，应及早谋划符合我国比较利益的发展路径和政策框架。总 体而言，我国作为制造大国，制造业对外投资水平偏低，投资存量仅 占全部对外投资 8%左右，德国、日本、韩国则高达40%以上。相当长 时期内，我国制造业发展的主要矛盾仍然是国际化程度不够的问题， 要坚持走出去发展大方向不变，同时有效防范产业“空心化”和外部竞 争加剧风险。一是“有扶有控”促进产业合理有序转移。既不能为了防 止空心化，一味地限制转移，又不能简单追求国际化，一味地放任转 移。应依据我国比较优势，加强产业甄别，实行有促有限的政策，重 点推动资源型、成本型产业走出去。二是顺应产业发展趋势促进“双 向循环”。产业转移并不必然

15、带来空心化，关键是能否实现新旧产业 的腾挪转换。建议顺应数字化趋势，研究放宽大数据、云计算、互联 网等领域限制，做大新产业增量，弥补成本型产业转出的“缺口”。三 是着力构建围绕中国市场的全球产业链。研究用好市场“指挥棒”，通 过标准、规则引领，推动形成以中国为目标市场的全球供应链、价值 链体系，增强中国市场对全球产业的“粘性”。四是进一步研究符合我 国利益的国际投资规则。加快推动对外投资立法，确保我海外利益不 会流失;逐步完善技术出口管制立法，梯次输出技术，始终保持在供应 链中领先一步，使国内发展能够跟得上产业转移步伐 ;升级投资和自 贸协定，在原产地规则、当地增值含量等方面提出符合我国利益的规 则和标准。