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1、监理工程师安全责任的追究与避险我国自1988 年7 月 25 日建设部颁发关于开展建设监理工作的 通知开始，经过十多年的努力，建设监理已为广大工程建设者认识 和接受，建设监理制已纳入中华人民共和国建筑法的规定，监理 的地位和作用已得到了明确。但对监理工程师到底应该对安全负多大 责任？如何防范监理的安全风险？是我们必须面对的课题。一、对监理安全责任的三个典型案例的思考1、2000年10 月25日，南京电视台演播厅施工中发生垮塌事故。调 查认定工程监理方未对支撑方案的安全技术措施进行认真审查，在条 件不具备时同意施工方浇筑混凝土（甚至在事故发生后补签混凝土浇 捣令）；工程监理方发现工期不合理、存在
2、事故隐患时未及时向有关 主管部门报告。结果总监被追究安全责任，获刑 5 年。2、上海地铁4 号线的坍塌事故。施工单位对施工方案作了变更，将 隧道冷冻施工的冷冻管数量、长度作了减少，工程监理方未认真复核 审查；现场巡查不力，未及时发现安全事故隐患。现场总监被追究安 全责任，获刑4 年。3、2005 年9 月，北京西西工程4 号地项目工地，施工人员在浇筑混 凝土时，模板支撑体系突然坍塌，造成重大事故。工程监理单位的总 监和土建监理员被追究安全责任，案件目前正在审理中。这三个项目安全事故的责任处理表明，监理很难规避安全监理不 到位的责任，随之的责任追究更要引起我们全体监理工程师的高度重 视。二、安全
3、监理责任风险严重的外部原因1、在市场经济条件下，社会竞争激烈，建筑开发商和承包商都在努 力追求各自的经济效益。一方面部分开发商存在“低价招标”，低价 招标实际上在某种程度取消或压缩了安全措施费用；另一方面部分承 包商不但争抢“低价中标”，而且还要垫资，中标后为了获得利润， 便缩减各种费用支出，一些安全生产措施费形同虚设，该设置的安全 防护不设置，该实施的安全措施被取消。2、“政绩工程”造成的后果。一些项目建设的业主，为了片面追求 “政绩”，在招投标中缩短正常工期，在施工中压缩合同工期，一味 讲求“进度”，使安全技术措施得不到落实。3、“挂靠”投标，违法分包。大量不具备相应资质的施工单位为取 得
4、项目，挂靠有较高资质的施工单位，自身安全管理能力严重不足， 而受挂靠单位也未严格履行安全管理职责。4、一个项目被业主多次分包，以节约总包管理费为由肢解工程，直 接发包给不具备安全生产资质的施工队，总包与分包无合同关系，安 全管理出现漏洞。三、安全监理责任风险严重的内部原因 1、国家注册监理工程师人员比例不足。有无工程施工现场签字权， 对施工安全的责任心是不一样的，对现场安全问题严重性的判断也是 不一样的。2、急待提高监理队伍人员的整体素质。虽然监理人员主要抓的是承 包商的安全体系，但也应有识别安全隐患的能力。目前的情况是相当 一部分监理人员缺乏现场安全管理知识和经验，缺乏对现场隐患的敏 感性，
5、看不出现场的安全问题，难以承担安全监理的重任。3、监理单位自身的安全监理管理体系不健全。在2000 年以前，我们 大部分监理企业还没有把“安全监理工作”看成是企业在市场生存 的大事。到目前我们才在逐步完善质量管理体系的同时，积极贯彻、 执行ISO14001和GB/T28001管理体系。四、安全监理责任风险的法律原因 在现阶段，监理人员安全监理责任风险的原因有以下几方面：1、监理人员能力与责任的不对称性。无论建筑法、监理规范以及设立监理制度的初衷，监理 人员的任务仅是咨询，仅是三大目标（投资、质量、进度），都是对 工程实体的确认和控制，均未要求监理人员具有安全监理能力。根据 立法法下位法应服从上
6、位法，部门规章要服从相关法律，建筑 法未要求监理人具有的能力条例却有要求，这如何理解？若要 监理人员承担安全监理，首先应在企业人员资质中规定，增加专门的 安全工程师，但谁来支付需增加的相应费用？建设单位只愿意承担购 买合格的建筑商品的费用，至于建筑商品在生产过程中如何保证生产 人员的安全，那是生产者的事。在现阶段市场无序竞争的状态下，要 求业主增加安全监理费，成功的可能性很小。监理单位哪有偌大的人 力和财力来承担安全监理责任呢？2、监理人员责任与权利的不对称性。监理人员的权力是来自业主，是通过监理合同赋予的。实际上大 多数情况下业主仅将质量和进度确认权赋予了监理。条例赋予监 理安全监理的权力，
7、在目前合同体系中，监理人员得不到经济利益， 因此条例只是赋予监理人安全监理责任。监理人员并没有执法主体资格，无惩罚、约束对方的任何权力。 在安全监理过程中，监理人员唯一可做的无非是通知。但是一纸“监 理通知”在个别施工单位“野蛮”施工和“利欲”面前又能起什么 作用呢？要求停工，不能忘了要先征得业主同意，如果业主不同意停 工呢？所以监理人的责任和权力是不对等的。3、对监理人员安全责任判定自由裁量的扩大化。 在实际操作中，我们稍不注意就会遭遇安全监理法律责任的风险。对“安全措施”或“安全方案”是作程序性审查，还是技术性审 查，监理人员对审查承担什么责任。发现安全隐患施工方拒不整改要及时向有关主管部
8、门报告。哪些安 全隐患需上报？怎样才算及时？例如：建设工地发现有工人不戴安全 帽，并拒不整改，这样的事报不报告？如不报告，“安全无小事”，万一出了安全事故，监理人承不承担责任？建筑法69条只规定了两种情况下监理人员要承担刑事责任： 一是“与建设单位和施工单位串通弄虚作假”；二是“降低工程质量 标准的”。刑法 137 条监理人员应承担刑事责任的情况是“违反国家规定降低工程质量标准造成重大安全事故的”。两法均只是对监理人员 因有意降低工程质量标准造成重大安全事故的才追究刑事责任。值得注意，这里的工程是指正式工程，即最终产品工程，并不是 指临时工程。临时工程是施工方为完成产品所采取的措施，如：脚手
9、架、基坑防护等。监理人员不对临时工程承担法律责任。需要理解的是条例第五十七条，要监理人员对临时工程“未 审查、未要求、未报告”，按照刑法追究刑事责任，而刑法 上定罪并不是指“临时工程”。以上三种情况，将导致监理人员的安全监理责任的判定自由裁量 权无限扩大，将造成任何一个工地只要出现了安全事故，均可直接首 先判定监理有责任。对监理人员的责任判定自由裁量权将是监理人员 面临的最大风险。五、监理工程师如何防范安全责任风险以上谈到的有关法律与条例上，对监理人员安全责任的追究，相 信政府和法律的制定部门会客观公正的处理。监理咨询企业应从主观 上，积极主动面对市场对监理企业安全工作的要求。消极的对待，只
10、能使我们失去市场。监理咨询企业是高智能人员组成的团队，我们如何防范安全责任 风险呢？1 、首先，工程监理要加强职业道德教育，提高从业人员个人修 养和素质，树立正确的权利观和价值观。施工安全和工程安全关系到 每个人的切身利益，是人的生存权的集中体现。任何时候都要坚持 “质量第一、安全第一”的观点，严格按设计和工程质量验收规范进 行检查验收，决不能因为个人利益牺牲国家利益和他人利益，更不能 搞权钱交易。虽然工程监理不对非正式工程承担安全责任，对正式工程也仅承 担由于自身故意降低验收标准而导致的安全事故责任，但是这并不意 味着工程监理对非正式工程就漠不关心，任凭安全事故频频发生。相 反，工程监理对非
11、正式工程要格外重视，从“严谨、科学”的职业道 德出发，做好以下几件事：（1）按照中华人民共和国建筑法第三十八条的要求，工程监理 要在开工前，严格审查施工单位提交的施工组织设计内容的完整性、 质量和安全保证措施的可行性。（2）按照建设工程监理规范，第5.2.8 条的规定，施工组织设 计未经审查或审查未通过的，工程监理不得下达开工令。（3）按照建设工程监理规范第6.1.2 条和建设工程委托监理 合同（示范文本）第十七条的规定，在施工过程中，工程监理要经常 深入施工现场巡视，及时发现临时设施和施工措施等方面存在的安全 隐患和缺陷，及时向施工单位下达停工令进行整改。如果工程监理人员没有按法律、规范做这
12、三种工作，就是主观意 义上的缺位。这三种缺位，工程监理都要承担责任。但这种责任，既 不是管理责任，也不是经济责任，更不是法律责任，而是职业道德责 任，是一种道义上的责任。社会将对其进行谴责，政府、行业主管部 门也可以对其进行处罚，如吊销资格证和上岗证、终身不准从事工程 监理业务等。2、工程监理人员要加强相关法律、法规和规范、质量验收标准的学 习，努力提高自身的专业技能和执法水平。对工程建设标准强制性 条文更应该非常熟悉，因为工程建设强制性标准是技术法规，是工 程建设理论和实践相结合的产物，严格贯彻和执行工程建设强制性标 准是保证工程质量的核心，只有保证工程质量，才能保证工程安全， 才不会出现安
13、全隐患和安全事故。3、在北京市建设工程安全监理工作规程正式颁布前，根据相关 要求编写企业内部如安全监理作业指导书、项目安全监理方案 指导版、安全监理资料管理办法、安全监理工作质量检查办 法等实用的安全监理方面技术支持性文件和手册，指导安全监理工 作。4、我们建议监理单位要设置公司级的安全管理机构，配备专职安全 工程师和管理人员，检查指导各项目监理工程师的安全工作。以企业 制定的安全监理责任制，按照全公司各专业监理人员的分工，营 造 “全员参与、齐抓共管”安全监理工作的局面。各项目监理部必 须形成每周一次安全联合检查；每周开监理例会必讲安全；重点部位 和大型机械设备及安全设施程序把关；督促验收等
14、工作制度。现实中，国务院第279 号令建设工程质量管理条例第七十七 条明确规定：“建设、勘察、设计、施工、工程监理单位的工作人员 因调动工作、退休等原因离开该单位后，被发现在该单位工作期间违 反国家有关建设工程质量管理规定，造成重大工程质量事故的，仍应 当依法追究法律责任”。因此，项目上即使设置再多的专职安全工程 师，也摆脱不了各专业监理人员的责任。5 、安全生产事故发生后，监理人员应做好维权和举证工作，防止监 理无过错或只有轻微过错而被扩大追究安全责任。我们应具有维权意 识，注意自身保护，必要时可进行申诉并举证。监理举证的内容一般 应包括如下方面：（1）反映监理依据合法性的证据。证明监理机构
15、是按国家法律法规、 合同、设计文件、工程建设强制性标准进行监理的。（2）反映监理工作的程序、方法合法性、规范性的证据。证明监理 的具体工作、具体做法是符合有关规定的。（3）反映监理进行工程协调和处理问题其后果合理性的证据。如监 理过程中，没有错误指令；发现质量、安全问题，进行了合理的处置； 监理的工作成效等。（4）针对所追究的事故责任，要提出有可信证据的事故原因分析报告。有关部门常见出现的情况是：1 、对由于业主和设计的原因，未予追究或从轻追究。例如；主要因 工程业主标榜政绩和追求经济利益，不合理压缩工期，造成出现不合 理工序，引发施工安全事故的；2 、对施工和监理原因则被过度夸大，而事后监理
16、方面拿不出可信证 据，法律未予认可，总监被追究了刑事责任。所以，监理人员要非常注意日常安全内业资料的收集、整理，保存好可信证据，这是一项重要防范风险的基础性工作。过于沉重的责任 安全监理北京思创建设监理有限责任公司 柏章朋安全监理已经正式纳入监理工作职责范围有好长一段时间了，尤其是近日参加了北京市建设监理协会举办的一次关于安全监理的培训之后，作为一个从事了多年监理工作的专业人员来说，心情格外沉重，更觉得有些话不吐不快，现希望以此文同业内同仁作一次交流。关于监理该在安全事故中负什么责任的问题，业界从未停止过 争论，尤其是在2000 年江苏南京脚手架倒塌其总监代表被判刑以后， 争论更为激烈。当时就有专家提出：监理的责任过重，被判刑于法无 据；
