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1、基本养老保险做实个人账户之我见摘要：2005年底，国务院发布了关于完善企业职工基本养老保险制度的决定（国发200538号），明确提出逐步做实养老保险个人账户。做实个人账户，积累基本养老保险基金，是应对人口老龄化的重要举措，也是实现企业职工基本养老保险制度可持续发展的重要保证。从2004年起开始在东北三省做实个人账户试点工作，从两年的时间来看，东北做实个人账户的试点基本上不成功。有不少专家认为，特别是黑吉两省试点事实上并没有真正做实个人账户。由于牵涉方方面面的利益，东北做实个人账户的失败使得养老保险制度改革进退失据，左右为难。本文从几个方面分析了目前我国基本养老保险制度做实个人账户将面临的问题。
2、关键词：养老保险 个人账户 做实 问题引言90年代初，经过对外国经验广泛地考察和对模式选择展开的广泛争论并通过多种方案的比较之后，社会各界终于取得了这样一个基本共识，即中国必须选择符合中国国情的社会统筹与个人账户相结合的部分积累模式。这一基本原则在十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定(1993年11月14日)得到了确定。国发199726号文件(国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定进一步明确，我国养老体制的基本特点是“由基础养老金和个人账户养老金组成”的“社会统筹与个人账户相结合”的模式;“基础养老金”所体现的是“社会互济”原则，而“个人账户”则以比较
3、直观的方式充分体现了“自我保障”原则，后者所反映的是个人在职业生涯中工资水平高低与劳动贡献大小的差异。看起来，部分积累制是一种非常适合中国国情的混合型制度，它能够把社会责任与个人责任两方面的优势结合起来，把公平和效率、宏观的集合风险能力与微观的激励机制结合起来。一句话，采用混合型制度的目的在于同时强调社会互济和自我保障两个方面的积极性。但事实上，我们并不能说养老保险是实行现收现付好，还是实行完全积累好，作为一项社会政策他们都各有利弊。如果认为已有的两种模式都有其不足之处，而将两者综合起来就可以避免他们各自的弊端推荐精选，这显然是一厢情愿的，是传统的“中国式”中庸之道的最好体现。我国的混合制养老
4、保险同样有其制度自身的问题，并非在制度设计初期预想的那样是一个完美的制度。从现收现付转变为部分积累，加大个人责任事实上仅仅是为国家的经济发展争取了一个缓冲时间，使国家的经济发展在改革的初期不致于被社会保障制度拖累。综述自从我国建立养老保险个人账户以来，个人账户就一直是一个名义上的“个人账户”，因为社会统筹部分的当期支付不足，国家又没有为制度改革逐年支付成本，所以统筹基金不断透支个人账户，使部分积累制名不符实，于是社会上要求做实个人账户的声音甚嚣尘上。对于做实养老保险个人账户在理论界是仁者见仁，智者见智。一些学者的观点是趋向于必须做实个人账户，当然也有部分学者和行政官员表示反对。中国人民大学郑功
5、成教授认为：做实个人账户兼顾了养老保险制度代际之间负担的相对公平，我国的基本养老保险制度选择社会统筹与个人账户相结合的模式，是一种现收现付制加完全积累制的特殊组合，或者说是一种特殊的部分积累模式。但如果个人账户总是空账，则制度创新的任务就不可能完成，新制度可持续发展的目标也不可能实现 老金计发办法改革意味着什么? 郑功成人民网2005年12月23日。全国社会保障基金理事会会长项怀诚认为：利用挪用个人账户资金的方式来保证养老金发放,实际上又退回到原来的现收现付体制。“不断占用本应做实的个人账户的资金则是一种隐患,必然会影响未来养老体的正常运行”，随着中国人口老龄化程度的加重,养老金的收支缺口呈加
6、大的趋势,需要采取措施,妥善解决个人账户的占用问题,实现养老基金的预先积累，否则,人口老龄化高峰时期我们将面临更大困难 关于全国社会保障基金的几个问题 项怀诚 中央财经大学学报2006年第1期。国务院发展研究中心李剑阁认为：在现有制度下，要“做实”个人账户，需要提高缴费率或增加中央财政补贴，势必加重个人、企业和政府的负担。同时对于中国这样国民储蓄率已经高达40%以上的国家来说，没有必要通过个人账户来进行强制性积累。而且把个人账户积累的钱投放到目推荐精选前还不成熟的资本市场，存在着巨大的市场风险和管理机构的道德风险 完善养老金体制 实行记账式个人账户更好 李剑阁 中国财经报 2006年07月04
7、日 。中国社科院的郑秉文教授认为：应实行“名义账户”制，它不但可以解决我国社会养老保障中遇到的转型成本的巨大困难，而且与10年前选择半积累制和后来明确“统账结合”模式时的初衷是相吻合的，兼顾到了“社会互济”和“自我保障”即公平与效率的问题，可以克服在养老金给付尤其是缴费“搭便车”问题和在信用体系严重缺失的经济体中导致的“行政性的逆向选择”问题，有利于提高缴费的比率和扩大保险的覆盖面 “名义账户”制:我国养老保障制度的一个理性选择 郑秉文 管理世界(月刊) 2003年第8期。我个人认为，完全的“空账化”运营虽违背了制度设计的初衷，最可能的结果是使“统账结合”模式彻底倒退回现收现付制，但是鉴于做实
8、个人账户中的各种问题，在现阶段继续维持事实上的现收现付不失为明智的选择。正文个人账户的现状养老保险作为社会保障制度的核心，养老保险因其影响面广、资金需求量大成为改革的重点。1991年6月，国务院颁布的关于企业职工养老保险制度改革的决定(国发(1991)33号)提出了建立多层次养老保险体系的目标;1995年3月，国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知(国发19956号)提出要建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度:1997年7月，国务院关于统一企业职工基本养老保险制度的决定(国发199726号)要求在全国建立统一的“统账结合”的基本养老保险制度。改革后的基本养老保险制度从财务机制上
9、讲，属于部分基金积累制，即统筹账户采取现收现付制，个人账户采取完全基金制。根据制度设计的初衷，“统账结合”模式一方面可以通过基金积累，应付人口老龄化高峰对制度的压力，减轻政府可能的财政负担;另一方面则可以实现公平与效率的有机结合，调动劳动者工作和缴费的积极性。但是，个人账户和统筹账户虽然是分别记帐，但使用同一个账户，使得个人账户并没有真正分开，事实上还是一个大账户，由于社会统筹部分当期征收不够维持离退休人员的养老金支付压力，大账户的优越性得到了充分的体现，统筹账户不断透支个人账户资金。推荐精选根据数据统计，到2005年为止，个人账户的欠账已经达到了7000多亿元，并以每年1000亿元的速度增长
10、。个人账户只要不是实账，就违背了从现收现付转变为部分积累，建立个人账户的初衷，说明我国的基本养老保险制度实行“统账结合”模式的改革失去了意义。个人账户空账问题分析 1995年国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知(国发(1995)6号)决定将个人账户制度引入中国基本养老保险制度，单一的社会统筹制度转向社会统筹与个人账户相结合的制度，与此相适应的财务机制也由现收现付制转向部分积累制。 制度转轨必然会涉及到“老人”和“中人”的养老保障权益问题。现收现付制下隐藏着养老金承诺的实际长期运作成本，当在职人员缴纳养老保险费(或税)时，他们期望在将来得到确定的养老金收益，这种预期的养老金其未来的连续支
11、付的现值，就是现收现付制隐性债务(IPD)。即在现收现付制下参加计划的职工他们的缴费(或税)用于退休职工的养老金支付，同时也为自己积累了退休以后得到养老金的权利，这些权利就是计划的债务，但是它没有基金对应，只能通过下一代人的缴费来实现，正是由于这种权利以隐性方式存在，所以我们称其为隐性债务。但是，在基本养老保险制度从现收现付制向部分基金积累制转换时，国家如果不选择公共债务政策来重新构造新制度，而是继续沿袭现收现付制的传统做法，通过社会统筹向个人账户透支方式弥补基金缺口，这时候这部分隐性债务就显性化。转轨成本指的是根据特定的转轨目标，必须解决的那部分己经显性化了的隐性债务，主要包括:新制度实施前
12、己经离退休人员的养老金，“中人”个人账户中“认可缴费年限”所派生的养老金债务;随通货膨胀或工资增长所增发的养老金;由养老金支付的其他老年人福利。从理论上讲，政府应该承担现收现付体制下积累起来的养老金承诺，这是顺理成章的。因为在传统的计划体制下，我国一直实行“低工资、低消费、高积累”的政策。从1952年到1978年，职工实际平均工资年均增长仅为0.38%，而积累率却由1952年的21.4%增长到1978年的36.5%，其中许多年份甚至高达40%以上。但是，政府显然没有积极承担制度转轨成本的计划，而是期望在社会养老保险系统内通过代际转移支付的方式来逐步消解，换句话说，就是试图通过一套制度设计，既能
13、实现改革的目标，又能消化旧体制的遗留责任推荐精选 “空账”与转轨成本中国养老保险体制改革的效应分析孙祁祥经济研究2001年第5期。国发(1995) 6号文件对于所谓的“老人”和“中人”的养老保障权益做了如下规定:原有离退休人员的养老金、改革时己有一定工龄的职工离退休后的部分养老金、寿命长和收入低的职工的部分养老金，以及根据在职职工工资增长调整养老金水平所需资金，按规定从社会统筹基金中支付。很显然如果体制转轨期间企业的缴费或者个人缴费率不作大幅度调整，只靠社会统筹是收不抵支的。为了弥补统筹基金缺口，我们可以利用的途径主要有四种:一、挪用在职职工个人账户基金;二、提高企业的缴费率;三、提高个人缴费
14、比率，以减少企业缴费向个人账户划拨的部分;四、注入其他方面的资金，比如财政拨款。在目前实行“统账结合”的财务制度下，我国的缴费率己经达到24%，有的地区仅企业的缴费率就高达25%以上。据有关部门对OECD24个国家社会保障缴费率的统计，只有丹麦(24.55%)、意大利(29.64%)、荷兰(25.78%)、西班牙(28.30%)和葡萄牙(34.75%)等5个国家的社会保障缴费率高于中国。但如果考虑到OECD国家的社会保障缴费率为包括养老、伤残和死亡三项的合计数，而我国仅养老保险一项的缴费率就达24%，我国的养老保险缴费率应当说是相当高的 分离体制转轨成本，建立可持续发展制度世纪之交的中国养老保
15、障制度改革研究报告国务院发展研究中心社 会保障课题组管理世界2001年第6期。因此，试图通过提高缴费率偿还转制成本的可能空间是不存在的。此外，通过加大政府财政拨款力度来偿还转轨成本的空间也很小。据统计，1978年改革以来，除1985年我国的财政有21.6亿元的盈余外，其余所有的年份均为赤字。进入90年代以来，赤字规模从200多亿元逐年上升到2005年的3000多亿元。因此，除非重新调整政府收支结构，压缩行政性开支和基本建设支出，否则，依赖政府从经常性收入中再拿出一部分来弥补转轨成本的可能性不大。可见，在上述四种可能的途径中，挪用个人账户基金是最方便的选择，“混账管理”模式也为挪用个人账户基金偿
16、还转轨成本提供了便利。最终，“统账结合”的基本养老保险制度运行的结果是:统筹账户不断透支个人账户积累资金，造成了个人账户的“空账”运行。到2005年底，个人账户的“空账”额已达7000亿元 我国养老社会保险逃费行为的成因及对策研究 张立光、邱长溶财贸经济2003年第9期。目前做实个人账户的时机尚未成熟做实个人账户作为我国基本养老保险制度的一项重大的改革，并不是社会各利益阶层互相博弈的结果。对于个人账户现在到底能不能作实，怎推荐精选样做实，参保人对个人账户的资金的权利，做实后怎样保值增值等问题没有经过充分论证，对在做实个人账户中可能遇到的问题缺乏全面的认识。改革开放二十多年了，我们的重大社会政策还要用试点的方式来进行，是不科学的。我个人认为目前做实个人账户时机尚未成
