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1、从企业国有资产法看国资委的法律定位 22-12-2610：07：56 来源:国有资产管理21年第6期 摘要。企业国有资产法的出台，无疑是我国国有资产监管的一个重大举措及成果展示，在谈到此法的亮点及缺憾的时候，有很多学者指出其调整范围不包括行政事业性国有资产和资源性国有资产,是其立法上的一大缺失。其实，此法已取其名为企业国有资产法,并进一步说明“本法所称企业国有资产,是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”已经很清晰地指明此法调整的范围仅仅是经营性国有资产,而不包括行政事业国有资产和资源性国有资产管理问题。所以上述指责实属不必要，我们可以合理展望，以企业国有资产法为试金石，行政事业单位国有资
2、产法和国有自然资源资产法也会在不远的日子问世。因此,本文仅从经营性国有资产的管理问题谈谈国资委的法律定位问题。 一、出资人亦或是出资人的代表人 应该说，国家自其产生之日起,就需要财产来维系其运行,因为国家机构的日常活动、国家工作人员的薪金、国家基础设施的建立与完善等等一切与国家职能相关的工作的进行及其维持,都离不开财政的支撑。所以,尽管现代意义上认为确定的领土、定居的居民、政权组织和主权是国家这一特殊政治实体的基本构成要素，而没有明确表明国家财产对国家的意义。但我们在分析领土这一要素对国家的重要性时,我们知道，世界上所有的国家都有一定的领土,没有无领土的国家。这是因为只有有了领土,才有自然资源
3、，才能产生居民和国家赖以生存的物质财富。所以不妨可以将国家财产当做领土这一要素的延伸。从我国的实际情况进行分析,我国国有资产主要由四种渠道形成:一是国家以各种形式投资所形成的资产;二是国家接受馈赠形成的资产；三是国家凭借权力取得的属于国家的资产;四是凡在我国境内所有不明确的各种财产,除法律另有规定者外，也属于国有资产。其中,经营性国有资产占有很大比重。众所周知,经营性国有资产是由企业来管理经营,企业管理经营国有资产,决定了其不可能像私人对待私有财产那样细致周到，所以必须通过国家强制力的手段来加以严格管理，才能避免贪污、浪费和资产流失等现象的出现。而这些不良不法现象的出现在法律上很大一部分是因为
4、主体缺位的现象造成的。因此,从党的十六大开始，到企业国有资产监督管理暂行条例的出台，直至中华人民共和国企业国有资产法的问世，我国最终以法律的形式确定了各级国资委依法履行出资人职责。在这种情况下,有不少学者提出各级国资委即是企业国有资产的出资人。但是,履行出资人职责是否意味着即是出资人。出资人是否等同于出资人的代表人。毫无疑义，经营性国有资产作为国有资产的重要组成部分,在生产资料全民所有制的我国就只能由国家所有。同时，因为我国是人民民主专政的社会主义国家,国家的一切权力属于人民,人民是国家的主人,所以从深层次讲,人民才是我国国有资产的终极所有者,相应地,国有资产的终极所有者也应是全体人民。那种认
5、为国资委即为经营性国有资产出资人的观点，实则是将其出资人代表身份混同于出资人身份。其实细细阅读企业国有资产法，其第十一条明确写明：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”。其中,代表二字非常重要。因为从法律上讲本人与代表人并不具备完全等同的法律地位。从法理上说,代表是指代表人以被代表人的名义为被代表人进行一定的行为,因此,在法律人格上其并不是一个独立的主体,往往是被代表人的一个组成部分或成员。所以,准确地说,各级国资委是企业国有资产出资人的代表，而不是出资人。 二、“特殊商业目的
6、的法人”亦或是特设行政管理机构 很显然,企业国有资产法的主要立法目的是要打造一个纯粹的、干净的出资人代表。因此，有些学者认为将国资委继续称为“国有资产监督管理机构”会带来法律定位上的分歧。于是乎提出，应将国资委定位为一个私法上“法定特色出资人机构”，是“特殊商业目的的法人”。更进一步提出,在国资委的内部治理结构上，应当摆脱行政化的治理形式,按照私法上公司治理结构的一般法律原则去建立自己的治理形式，在工作人员的选拔、配置和人才晋升、任免与激励机制上，也不应该采用国家机关公务员的标准,而应当按照资本营运和公司治理的人才配置规则来选拔和配置。并且认为,从名称上，代表国家行使出资人职责的“国有资产监督
7、管理委员会”应该更名为“国有资产出资人委员会”，以为其特定身份正名。似乎冠以“管理”二字,就会造成政企不分、政资不分的嫌疑。对此观点，笔者有不同的看法。首先，从国有资产的定位上讲，由于国有资产具有来源的公共性、目的的公益性和管理的公开性,决定了其在公法上不可忽视的重要地位。应该说私法与公法在所要调节和保护的社会利益、法律关系主体方面存在很大的区别。从通常意义上讲，私法强调以社会成员个体利益为着眼点,调节社会成员在利益的分配交换活动中形成的社会关系,它着眼于法律关系主体法律地位的平等，民法就是很典型的私法。而公法以国家利益为着眼点，调节公共机关参与的社会关系，其法律关系的主体起码有一方为国家或国
8、家授权的代表，其典型代表为经济法。毋庸置疑,国有资产的范围、国有资产的营运、国有资产的管理都需要由公法来定位，所以，虽然国有资产与私人资产的交换关系需要遵循私有财产之间的交换准则等等方面使得国有资产具有一定的私法上的定位，但从深层次上讲,国有资产更具备公法上的定位。企业国有资产法第十二条表明:“履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。履行出资人职责的机构依照法律、行政法规的规定,制定或者参与制定国家出资企业的章程。”当中的管理与被管理关系已经很明晰，这就决定了出资企业和国资委的关系不可能是平等者之间的关系。其次，前面本文已经论及
9、各级国资委是企业国有资产出资人的代表，是代表各级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。从法律上代表人与被代表人的相互关系分析，各级国资委作为国有资产监督管理机构，是各级人民政府的特定成员。因此，在性质上,其只能是政府部门，是政府机构的组成部分，是各级政府的直属特设机构，而绝不是所谓的“特殊商业目的的法人”，不是所谓的“资本营运中心”。因此,其内部治理结构必须采用行政化的治理模式,其人员的选拔、配置和奖惩机制必须按照公务员的选拔标准来予以设置。 三、唯一的经营性国有资产出资人代表亦或是众多经营性国有资产出资人代表的一员 任何一位法学者从来都认为社会主义法制建设进程中亟需解决的一大问题是我国存在的
10、法律冲突的问题。从法理上分析，法律冲突既可能发生在法律的各个领域和各部门,也可能发生在法律的不同层次和结构中,所以出现了了不同种类的法律冲突。造成这种现象的原因我们无法用简单的言语表述清楚,但学者们似乎都有一个共识,其中一个主要的原因在于立法主体多元和立法权限不清。在我国,全国人大及常委会可制定法律,国务院可制定行政法规，部委可制定部门规章,省级人大和政府可制定地方性法规和规章，如果算上规范性文件,其实县级以上人大及政府均属于法律意义上的立法主体。如此众多的、不同级别、处于不同立法环境的立法主体,再加上不同的价值取向和价值判断，正是法律规范冲突产生的重要原因。大量的事实可以证明,如果法律相互冲
11、突,会使得法律在适用中存在很多模糊和不确定的问题,那么在这种情况下,法律带给社会的不是秩序而是混乱。同理，在我们反思国资监管力度不够,国有资产流失屡禁不止等相关问题的原因时，我们不难发现，我国长期存在的出资人代表缺位、错位是造成上述现象的主要原因。曾经为了有效防止国有资产流失,我国不仅制定了会计、审计、预算、国家资产管理等方面的法律，而且设置了财政部门、税收部门、国有资产管理部门等对国有资产实行专门管理。但是由于企业国有资产所有者的职能被分散到财政部门、税务部门、国有资产管理部门等几个部门行使，因而如何形成统一的意志还真不容易解决。从企业的角度来说，这就造成了企业要办成一件事，势必需要跟上述各
12、个部门打交道，并须获得一致的答复才能成事,而事实上是否能形成一致的答复却是所有部门都不能保证的。党的十六大提出设立管人、管事、管资产三管职能于一身的国有资产监督管理机构,以结束以前在我国国有资产监管方面存在的“五龙治水”的局面。021年通过施行的企业国有资产监督管理暂行条例第六条也明确表示：“国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权,依法履行出资人职责,依法对企业国有资产进行监督管理”，正式确定设立国有资产监督管理委员会作为经营性国有资产唯一出资人代表身份，在某种意义上终于结束了出资人代表缺位、错位的问题。但是企
13、业国有资产法却在第十一条第二款中列明:“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”，再次造成多元主体履行出资人职责的局面。 而事实上，从各级国资委建立至今,其做出的成绩是有目共睹的。资料显示，2022021年,全国国有企业资产总额从25.4万亿元增加到.5万亿元,年均增长.5%；销售收入从14.2万亿元增加到22万亿元,年均增长143%;税后归属母公司所有者净利润由92.2亿元增长到8726亿元，年均增长15%;上缴税金由1.万亿元增加到23万亿元，年均增长7.%。到202年年底，全部122家中央企业资产总额达到24.3万亿元,净资产95
14、万亿元,净利润888亿元(其中,归属母公司所有者净利润5625亿元），上缴税金1.4万亿元。全国去年的财政收入为万亿元，中央企业上缴税金就达到了1.4万亿元,超过全国税收的/。 路漫漫，其修远兮。在国有资产的保值增值的道路上,各级国资委任重道远。以企业国有资产法为契机，我们寄希望于各级国资委在“十二五”期间为我国的国有资产监管工作做出更大的成绩。 注释： 胡伟:反思与重构：我国国有资产出资人制度之检视，行政与法21年第3期。 杨秀朝。论国有出资人制度的完善,湖南社会科学，221年第5期。 (作者:湖北第二师范学院胡蓉湖北省国资委汪勇平) 第二篇:广州市国资委直属企业国有资产评估报告专家咨询暂行
15、办法广州市国资委直属企业国有资产评估报告专家咨询暂行办法 来源:广州市人民政府国有资产监督管理委员会 第一章总则 第一条为了合理体现国有资产的价值,提高资产评估报告的准确性、真实性、客观性、公正性，保护国有资产所有者、经营者和使用者的合法权益,对广州市人民政府国有资产监督管理委员会(以下简称“市国资委”）履行出资人职责企业（以下简称“直属企业”）的资产评估报告进行论证审核,根据中华人民共和国公司法、企业国有资产监督管理暂行条例（国务院令第38号）、国有资产评估管理办法(国务院令第1号)和企业国有资产评估管理暂行办法（国务院国有资产监督管理委员会令第12号）等法律法规,制定本办法。第二条市国资委会同广州市注册会计师协会、广东省资产评估协会等单位共同建立资产评估专家库,建立资产评估专家咨询平台，由市国资委组织或指导企业对资产评估报告召开专家咨询会，实行对资产评估报告的初审。 第三条本办法所称资产评估专家是指受市国资委或直属企业委托,对评估机构出具的国有资产评估报告进行咨询，并对评估事项提出意见的专业人员,包括评估中介行业专家(下称行业评估专家)、政府部门、社会专业人士和企业内部管理人员。 资产评估专家应在资产评估或相关专业技术领域具有丰富的知识和经验,有较强的业务能力，能够认真维护资产评估的客观公正,坚持原则,实事求是，勤勉尽责，清正廉洁。第四条专家咨询的适用范围: （一）涉及
