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1、综合治理出生人口性别比偏高存在的问题与对策分析以施秉县综合治理工作为 例（施秉县人口和计划生育局 李佩华）施秉县地处贵州省东部、 黔东南苗族侗族自治州东北部， 全县 总 面积 1544 平方公里 ，辖 4 乡 4 镇 60 个行政村 10 个社区，县境内 居住汉、苗、侗、布依等 19 个民族，总人口近 17 万，少数民族人 口占总人口的 55% 左右，是一个典型的多民族杂居的西部小县。县 政府按上级人口管理部门要求， 从 2006 年开始抓出生人口性别比偏 高治理工作， 采取了相应的工作措施， 取得了一定的工作成效， 全县 出生人口性别比有所下降，但偏高的状况并没有得到根本性的改变， 从人口计
2、生 PIS 数据反映， 2007 年来我县出生人口性别比均超过 119 。一个人口不足 20 万的小县，出生人口性别比偶尔偏高是正常 的，但历年严重偏高， 说明客观上存在选择性别生育行为。 现结合我 县实际，具体分析综合治理出生人口性别比偏高工作中存在的一些问 题：农村经济落后和社会保障机制不健全双重因素影响。 我县属高原 山区地貌， 农村经济欠发达， 对男性劳动力有现实和客观的需要； 农 民受教育程度较低， “传宗接代” 、“养儿防老”的思想还普遍存在， 且根深蒂固。 虽然国家和政府针对计划生育女儿户出台了一系列奖励扶助政策和养老保障机制， 但出于财力有限， 目前发到对象手中的资金非常有限，
3、尚不能给计划生育女儿户足够的“安全感” 。另外，国 家还陆续出台了一些普惠政策， 例如新型农村合作医疗、 义务教育“两 免一补”、农村“低保”等政策，这些政策并没有向计划生育女儿户 倾斜， 无形中淡化了计划生育女儿户奖扶政策在群众心中的份量，而且还在很大程度上降低了家庭抚养子女的成本， 使得多生孩子负担更 轻、顾虑更小。一些政策因素的影响。 主要体现在两方面， 一是 生育政策在严格 控制生育孩子数量方面的影响。 我省人口与计划生育条例提倡一对夫 妇生育一个孩子， 符合规定条件的可以生育两个或三个孩子， 且控制 生育的行政执行力度较强。 对生育孩子数量上的严格限制， 破坏了人 们一惯依靠生育孩子
4、数量来实现选择孩子性别的方式。 而超声技术鉴 定胎儿性别的功能和引产技术的发达， 且风险和成本较低， 致使有强 烈性别偏好的人会选择性别生育。 二是 政策外怀孕要求采取补救措施 的影响。贵州省人口与计划生育条例规定“不符合条例规定怀孕 的，应及时采取补救措施” 。由于意外怀孕或躲生等原因，客观上存 在大量政策外怀孕现象； 而冒被征收社会抚养费风险选择政策外生育 的人群，大都有生育男孩的强烈意愿，加上 B 超鉴定胎儿性别的便 利性和隐蔽性的推波助澜， 这时，在成本效益的作用下致使很多人会 施行胎儿性别鉴定进而选择性别生育。 施行终止妊娠手术必须经过县 级以上人口计生部门审批的制度只能控制政策内怀
5、孕选择性别生育 行为发生，而对于政策外怀孕选择性别生育行为的控制却毫无作用， 因为凡政策外怀孕一律要求采取补救措施， 这样，就给政策外怀孕且 鉴定过胎儿性别实施选择性别引产的人提供了便利， 他们拿着审批证 明不但可以顺利地到医疗机构作引产术，还要政府给他们埋单。流动人口管理难。 流动人口的管理是人口和计划生育工作中的一 个老大难问题，流动人口的出生人口性别比治理工作更是难上加难。 由于流动人口的管理并没有形成全国 “一盘棋” 的格局， 加上对流动 人口管理工作的考核尺度较大， 致使部分地区对于流动人口的管理相 对“宽松”。我县由于经济发展落后，外出务工人员较多，其中就有 大量流出躲生的夫妇。
6、这些在外躲生的夫妇， 大都是抱着不生一男孩 誓不回家的念头， 加上流入地政府管理上的不到位， 会造成以下两种 情况的发生： 一是 选择自然生育， 生育女孩后隐瞒不报， 继续生， 直 到生得一男孩后才回来， 造成中间生育的女孩在当年度漏报。 二是 会 在流入地选择性别生育。 个别医务人员为牟取不正当利益， 钻流动人 口管理较松的空子， 为流动人口大开性别鉴定之门， 造成选择性别生 育行为的发生。综合治理部门有“共识”而无“共为” 。 综合治理出生人口性别 比偏高工作强调“综合治理”， 2009 年，省人口计生委、省公安厅、 省卫生厅联合行文指出 “各级人口计生、 卫生、 公安部门要充分发挥 各自
7、的职能作用， 密切配合， 齐抓共管， 进一步建立健全综合治理出 生人口性别比偏高问题的长效工作机制。 ”文件还对各部门打击“两 非”行为的职责范围进行了划分。 然而在实际工作中，卫生、 公安等 部门并没有将综合治理出生人口性别比偏高纳入常规性工作， 也没有 将治理出生人口性别比纳入考核， 只是被动的参与人口计生部门组织 的打击“两非”专项整治行动或查办由人口计生部门移送的“两非” 案件， 对这项工作缺乏积极性和主动性。 综合治理的主要表现形式只 是大大小小的会议和各式各样文件， 实际上只有人口计生部门在 “单 打独斗”，综合治理只是口号而已。基层管理不到位。 实施孕情监测是综合治理出生人口性别
8、比偏高 工作的有效措施， 做好这项工作一方面有助于掌握孕妇底数、 有针对 性地开展宣传教育、 及时了解孕产妇生育信息、 提高出生人口统计质 量、及时落实节育措施；另一方面也有助于防止选择性别终止妊娠、 谎报出生婴儿性别或死亡、溺（遗）弃女婴等行为发生，有利于 排 查“两非” 案源。这项工作主要由乡村两级的工作人员来开展， 但由 于我县各乡（镇） 存在工作人员少、待遇差等问题，导致孕情监测工 作开展不到位， 出现孕情监测漏人、 政策外怀孕漏管、 手术落实不及 时、未术流出等现象， 甚至有部分工作人员为减轻工作负担， 对孕情 消失和婴儿死亡隐瞒不报。 这些工作上的疏漏， 给选择性别生育留下 较大空
9、间，让非法鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠行为得不到查 处。针对以上存在的问题，提出以下对策建议： 以加强宣传力度和完善利益导向机制为切入点， 转变传统生育观 念。“养儿防老”、“传宗接代” 、“重男轻女”等传统思想是导致出生 人口性别比偏高的根本原因， 转变人们的生育观念是治本之策。 宣传 教育和利益导向是通过长期探索出能有效解决这一问题的有效途径， 而通过散发宣传资料、 张贴宣传画报、 设置宣传标语和宣传牌等传统 宣传方式开展“关爱女孩”宣传活动， 难以达到深入人心的效果， 现 阶段应利用第六次全国人口普查的数据， 以出生人口性别比的失衡程 度以及会带来的严重后果为主要内容，以主流媒体为载体
10、开展宣传， 提升宣传的权威性以达到宣传效果。 我县针对计划生育女儿户出台了 家庭特别扶助、优先优惠、住院分娩补助、入学扶助、就业照顾、特 殊救助和提供养老保障等系列制度， 力度不可谓不大， 但与国家系列 普惠政策相比， 就显得相形见绌， 应尽快建立普惠政策优先照顾计划 生育女儿户的制度， 拿出具体措施， 切实消除计划生育女儿户的后顾 之忧。加大打击“两非”执法力度。 我国开展“关爱女孩”综合治理出 生人口性别比偏高工作以来， 出生人口性别比偏高状况并没有得到有 效改观， 综合治理工作收效甚微。 非法鉴定胎儿性别和非医学需要选 择性别终止妊娠是导致出生人口性别比偏高的主要因素， 必须加大打 击“
11、两非” 力度。首先应从立法开始，把非法鉴定胎儿性别和非医学 需要选择性别终止行为纳入刑法， 追究刑事责任， 从现行的行政违法 上升到刑事犯罪，可大大提高威慑力，减少“两非”行为的发生。另 外，各综合治理出生人口性别比偏高成员单位应将性别比治理工作纳 入本部门考核， 切实履行工作职责， 积极主动查处职权范围内的 “两 非”案件，形成真正意义上的“综合治理”工作格局。工作重心下移， 加强基层管理。 目前， 我县综合治理出生人口性 别比偏高工作呈现县、 局领导重视， 乡村两级重视力度不够， 工作措 施落实不到位的现象。 性别比治理的对象是群众， 群众工作的主要依 靠乡村两级， 因此综合治理出生人口性
12、别比偏高工作的重心应放在乡 村两级。孕产期全程管理服务工作是通过长期探索和实践得出的一条 治理出生人口性别比偏高的有效途径， 而这项工作主要依靠乡村两级 来开展， 针对目前在孕产期全程管理服务工作中存在的问题， 一方面 要加大基层投入，提高基层工作人员的工资待遇，并适当给予补助， 提高基层工作人员的工作积极性；一方面要加强工作措施落实力度， 一是要严格持证生育管理制度， 全面掌握孕妇底数； 二是要实行 “一 对一” 孕产期全程监测服务， 重点落实每月一次的入户随访， 对不明 原因孕情消失的要及时查找原因； 三要扎实开展查环、 查孕妇检工作， 让非意愿怀孕和政策外怀孕得到早发现， 便于早期采取补救措施， 预 防选择性别终止妊娠行为发生； 四要动员住院分娩， 加强与医疗机构 信息沟通，确保出生统计准确；五要重点落实新生女婴的产后随访， 防止溺（遗）弃女婴行为的发生。对流动人口中的纯女户实行重点管理。 应将流动人口的出生人口 性别比治理工作作为重点， 拿出有别于常住人口管理的具体措施。 各 地区人口管理部门应充分利用流动人口信息交换平台， 在准确掌握本 地区流入人口信息的基础上， 实行分类管理， 把处于育龄期的纯女户 纳入重点管理，对应落实节（绝）育措施的动员落实节（绝）手术， 对计划怀孕妇女做好孕产期全程管理服务工作， 预防选择性别终止妊 娠和溺弃女婴行为发生。
