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1、国内国有公司改革与发展30年第一节国内国有公司改革的历程本章对30年的中国国有公司改革进行了脉络梳理与经验总结。中国国有公司改革可划分为改革的初步摸索、制度创新以及纵深推动三个阶段。国企改革是一种“摸着石头过河”的“试错”过程，是中央推动与地方实践上下结合的产物，本质上是生产力与生产关系的互相作用，符合建设社会主义市场经济的客观需要。但国有企改改革还存在许多问题有待通过进一步改革来解决。此后的国企改革将重要集中于调节战略布局、深化股份制改革、健全法人治理构造、完善国有资产管理体制及国企领导方式等几种方向。从国有公司改革与发展的实践来看，改革的脉络呈现出由浅入深的阶段性推动特性。本章通过透视改革
2、进程，揭示推动每一阶段改革的基本因素和主线动力，对国内国企改革的推动模式进行全面梳理与总结，以便我们可以在此后的改革中把握规律，掌握积极，尽快实现国企改革乃至经济体制改革的目的。第一节国内国有公司改革的历程一、19781992年：国企改革的初步摸索从1978年到1992年，是国内国企改革的初步摸索阶段，获得了非常明显的成就，并积累了丰富的经验和教训。1国企改革起步于放权让利十一届三中全会的会议公报中明确指出，国内的经济管理体制的一种严重缺陷就是权力过于集中，应当大胆下放，让地方和公司有更多的经营管理自主权。作为经济体制改革的核心环节，国企改革开始于对国有公司进行扩权让利的改革试点，重要集中在两
3、个方面，一是以筹划经济为主，同步充足注重市场调节的辅助作用，调节国家与公司的关系；二是扩大公司自主权，并且把公司经营好坏同职工的物质利益挂起钩来，着眼于调动公司和职工的积极性积极性。1979年7月，国务院先后颁布了有关扩大国营工业公司经营自主权的若干规定等五个文献。通过扩大公司自主权的改革，公司有了一定的生产自主权，开始成为独立的利益主体，公司和职工的积极性均有所提高，并打开了老式筹划经济体制的缺口。但是，由于信息不对称，约束机制难以规范，浮现了公司为扩大自销比例而压低筹划指标、不完毕调拨任务和财政上缴任务等问题，成果是形成了“内部人”控制，浮现了“工资侵蚀利润”和行为短期化问题。实践效果与改
4、革预期浮现了一定限度的背离。在这种状况下，1982年中央推广实行工业经济责任制，旨在解决放权让利中暴露的问题，解决好国家和公司之间的分派关系，解决大锅饭问题，在硬化公司预算约束，强化公司内部管理等方面收到了成效，特别是国家财政赤字大幅减少。但是由于公司外部环境不平等，公司内部条件也千差万别，该政策很难找到可操作化的指标来规范国家与公司之间的责、权、利，公司鼓励局限性问题十分严重。19831984年先后又两次推出利改税，但成果都很不抱负。2国企改革先后浮现了多种形式1984年10月召开的中共十二届三中全会提出要建立自觉运用价值规律的筹划体制，发展社会主义商品经济。改革重要是为了实行政企分开，所有
5、权与经营权相分离，明确国企改革的目的是要使公司真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力，成为具有一定权利和义务的法人，并在此基本上建立多种形式的经济责任制。改革的重要措施是实行厂长（经理）责任制，并在大多数国有公司实行承包经营责任制，对某些小型国有公司实行租赁经营，并在少数有条件的全民所有制大中型公司中开始了股份制改造和公司集团化的改革试点。到1987年终，全国国有大中型公司普遍实行了承包制，同年，中共十三大报告肯定了股份制是公司财产的一种组织形式，试点可以继续实行，到1988年终，全国共有3800家股份制公司，其中800家由国
6、有公司改制而来，60家发行了股票，其他3000家原是集体公司。1988年2月国务院更加明确了公司承包制在国有公司改革中的地位，规定了“包死基数，保证上交，超收多留，歉收自补”的承包原则。同步，全国人大颁布了全民所有制工业公司法，从而将扩权试点以来获得的改革成果用法律形式规定下来。虽然承包制在当时获得了一定的成功，但是承包制的问题也逐渐暴露出来。1991年9月中央工作会议强调要转换公司经营机制。1992年后国务院就不再鼓励公司搞承包。1992年7月国务院发布了全民所有制工业公司转换经营机制条例。该条例根据两权分离的思路明确了公司经营权、公司自负盈亏责任、公司和政府的关系、公司和政府的法律责任等问
7、题。但是不久人们就发现，仅靠公司内部转换机制，难以达到改革的预期目的。3国企改革与价格体制改革等宏观经济改革同步进行国企改革是与价格体制、投融资体制等宏观经济改革同步进行的。在价格体制上，国企改革的推动对价格体制提出了挑战。1984年后来开始了对价格体制的改革，以不同形式、不同限度放开价格为主。1987年9月，国务院发布了中华人民共和国价格管理条例，明确规定国家现行的3种价格形式，即国家定价、国家指引价和市场调节价，并规定公司在价格管理方面享有的权利，重要是赋予公司对一部分价格的定价权。在流通体制上，1978年中国以筹划管理的商品将近400种到1990年终已经逐渐减少为9种。同步，变化本来生产
8、资料不能成为商品的现状，将近850种生产资料，由国家统一筹划调拨的方式转变为市场调控，生产资料正式成为商品。由于生产资料成为商品，以它的有效和以便的运转支持和支撑了国企改革的进行。在投融资体制上，中央进行了“拨改贷”改革、成立国有资产管理局。20世纪80年代中期，国家建设项目投融资体制从拨款改为贷款，国家不再给新建公司投入资本金。在监管体制上，1988年4月，为了加强对国有资产的管理，理顺国家与公司的财产关系，国务院直属的国有资产管理局成立，行使国有资产所有者的代表权、监督管理权、投资和收益权、处置权。此外，进入20世纪80年代后期，随着发行股票的公司增多，对股票交易的需求压力相应增大。经中国
9、人民银行批准，上海（1986年）和深圳（1987年）先后建立了股票柜台交易市场。其后，两地先后于1990年和1991年成立了规范的证券交易所，重要在于缓和已经发行在外，且具有相称规模的股票交易需求的压力。据中国证监会的记录，从1987年至1990年末，国内共向社会发行了可流通股47亿股，筹集资金47亿元。资我市场的建立不仅为国企改革提供了融资渠道，还为将来国企改革的深化奠定了基本。4改革的推动力量这一阶段国企改革在不断地摸索中迈进，具有十分鲜明的试错特性，改革的推动模式重要体现为如下几种特性。（1）国企改革是解决国内经济短缺问题的客观需要。改革之初，长时间的筹划经济体制和以阶级斗争为纲的发展路
10、线使国内经济处在崩溃的边沿。国有公司上缴的利润与国家对它的投资不相称，使国家财力吃紧，生产资料和人民生活资料长期处在严重短缺状态。为了挣脱这种局面，中央制定了改革开放的基本国策，作为改革的重要构成部分，所有制构造与国有国企改革成为解决当时短缺问题的必然选择。国有公司的放权让利和两权分离目的就是为了增强公司活力，从而提高公司的生产能力，缓和紧张的产品短缺问题。此外，迫于“文化大革命”之后，国营和集体公司职位有限，无法安顿上千万的回城青年的工作，各级政府不得不鼓励自谋职业，并大批发放个体营业证。个体经济就这样在政府默许下发展壮大起来，并最后成为一种合法的所有制成分。资金、技术和经验的严重匮乏规定国
11、家必须坚定地履行对外开放政策，以吸引国外投资，引进改革所急需的资金、先进技术和管理经验。正是在这种旨在缓和短缺问题的政策推动下，三资公司在20世纪80年代获得了初步发展，为90年代外资的大规模涌入奠定了基本。（2）中央指引、理论研究和地方公司实践相结合，自下而上占主导，经济短缺的现实迫切规定改革国企以提高产量和效益，改革所有制构造，发展个体经济、外资经济。改革的具体实践过程，却是中央指引、理论研究和地方实践共同作用下推动的。在摸索的初期，这种共同作用体现为以地方实践为主，自下而上推动国企改革。对国有国企改革，中央政策重要是采用“试点”的大原则，结合公司发展实际和公司有关理论，先后推出了多种政策
12、。从放权让利到两权分离的承包责任制和转换经营机制，经历的都是“政策实践政策改善”的过程。被实践证明不好的政策，用新政策加以取代，如用两权分离取代放权让利；被实践证明有效或尚未证明的政策继续加以推动，如股份制试点、“拨改贷”等。与国有公司改革密不可分的是非公经济的改革，个体和私营公司在中央的默许和“看一看”的宽容政策支持下，通过自我发展与实践，获得了不凡的成就。地方的成功实践获得了中央的承认，进而推动了所有制构造的巨大变革，个体和私营经济成为所有制构造的一部分。外资经济在政策的鼓励下也获得了一定限度的发展。（3）在“摸着石头过河”的过程中逐渐调节治革的方向这一阶段，国企改革没有明确的方向和路线指
13、引，除了有一点改革之前的某些教训外，也没有可以借鉴的发展经验，走的是一条完全陌生的道路。通过不断的试探性改革措施，谋求改革的对的方向和途径，也就是在摸着石头过河的过程中逐渐调节治革的方向。为了调动国有公司的积极性，推出了放权让利，但是“内部人控制”等问题的浮现，使改革调节为履行承包经营责任制，但问题仍然没有解决，于是又调节为转换经营机制。二、1993：国企改革的制度创新20世纪90年代初，社会主义制度下筹划和市场的关系问题使改革陷入发展的僵局。同步，最大的社会主义国家苏联的解体对社会主义制度形成了巨大冲击。触及筹划体制自身的改革势在必行，国企改革由此进入了第二个阶段。1逐渐明确建立现代公司制度
14、的目的筹划与市场关系的明确，使国企改革从政策调节阶段进入了制度创新阶段。1992年10月，中共十四大明确指出，国内经济体制改革的目的是建立社会主义市场经济体制，并规定环绕社会主义市场经济体制的建立加快经济改革步伐。1993年11月，中共十四届三中全会通过了中共中央有关建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，明确指出，国内国有公司的改革方向是建立“适应市场经济和社会化大生产规定的、产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学”的现代公司制度，规定通过建立现代公司制度，使公司成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。在社会主义市场经济体制框架下建立现代公司制度是国企改革实践的重
15、大突破，具有划时代得意义，为国企改革指明了方向。2国有公司战略性改组与国有经济布局调节1995年9月中共十四届五中全会明确指出：“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有公司实行战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布构造、公司构造同优化投资构造有机结合起来，择优扶强、优胜劣汰”。截至1997年终，在抓大方面，国家集中抓的1000家重点公司，拟定了分类指引的方案。在放小方面，各地坚持“三个有助于”原则，不搞一刀切，采用改组、联合、兼并、股份合伙、租赁、承包经营和发售等多种形式，把小公司直接推向市场，使一大批小公司机制得到转换，效益得到提高。山东诸城、四川宜宾、黑龙江宾县、山西朔州、广东顺德、河南桐柏、江苏南通、福建宁德等许多地区在摸索搞活小公司方面先行一步，收到了较好的效果。此外，一大批新型的民营公司从自身发展的需要出发，参与国有公司改革。通过兼并、收购、投资控股、承包、租赁、委托经营等改革举措，将非公有制经济的管理理念和管理方式融入国有经济运营中，盘活了大量的国有资产。特别是中共十五大肯定股份合伙制和提出调节所有制构造后，各地国有中小国企改革的步子加快，改制公司的比重迅速上升。中共十五大的报告中进一步强调要调节国有经济布局，明确指出，国有经济起主导作用，重要体目前控制
