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1、转型经济国家社会保护机制的建构：中国与波兰的比较研究熊跃根2012-8-27 14:36:34来源：学海(南京)2008年3期第8595页【作者简介】熊跃根，哲学博士，北京大学社会学系副教授。(北京 100871)【内容提要】 本文以中国和波兰为例，试图分析并阐释在社会变迁背景下转型经济国家社会保护机制建立和发展的制度逻辑。虽然中国与波兰两国的经济改革都导致了明显的社会分化，但是由于政治制度和经济发展外部约束条件的差异，在中国和波兰，政府针对社会中不同群体的利益诉求和市民社会的政治压力采取了不同的应对策略，这些策略明显影响了两国的社会政策模式。为减轻社会分化和不平等带来的冲击，中国在转型过程中
2、社会保护机制形成是通过建立强调社会秩序稳定、“去政治化”(De-politicizing)的反应型社会政策与促进经济增长的发展型社会政策的双重方式来实现的，同时突出机制建立的自上而下的行政特征。而在波兰，由于受到了不同社会精英对社会问题的认知和市民社会的政治压力左右，以及国际外部环境与国际组织的影响，该国社会保护机制的形成则更多是通过政治协商与谈判的渠道来完成，其机制建立突出了民主参与和协商的因素。值得进一步指出的是，同中国长期推行经济发展优先的格局不同，波兰的政治制度的变化、“回归欧洲”的普遍社会预期和欧盟的外部制度约束，加快了其社会保护机制建立的制度化基础。 【关 键 词】转型经济/社会保
3、护机制/制度比较/中国/波兰问题的提出20世纪80年代末以来，多数社会主义国家(西方学者称之为“后共产主义国家”)经历了以经济改革和意识形态转化为主要特征的急剧社会转型，传统的计划经济体制被市场经济或过渡的市场经济体制所替代，而社会主义意识形态在“新思维”和“重新理解马克思主义”等改革浪潮的冲击下开始走向新的发展道路。上述一系列新的社会图景在过去的20多年来成为经济学、政治学、社会学等诸多社会科学领域探索的一个重要话题，总体上来说，就社会主义国家出现的市场经济与社会结构双重变化这一理论与实践问题而言，经济学家更注重对特定的经济改革模式成功或失败的解释，政治学家则倾向于追寻在意识形态变迁的背景下
4、民主制度如何建立的问题，而社会学家却明显地受到变化着的国家社会关系这一主题的吸引。但是，毫无疑问，在过去很长一段时间内，国内学者对东欧转型的研究重点是经济和政治改革两方面，很大程度上忽视了对社会政策或社会保护机制的关注或研究。值得注意的是，近年来学术界对转型经济国家尤其是中国和东欧国家社会福利或社会政策改革的研究兴趣增加了。毋庸置疑，上述对转型经济国家社会政策的问题关怀也明显反映了急剧的社会变迁对公民生活的影响，而就这些影响又和社会保护机制的建立与发展紧密联系在一起。虽然各国历史背景和政治经济框架各异，但是就社会保护的基本内涵来说还是十分相似的，它主要是指通过国家和社会的一系列措施来保护公民免
5、受贫困、失业、疾病、年老以及其他导致收入减少和生活水平下降带来的风险或不安全，其制度目标在于维护公民的基本收入和保持必要的社会公平。本文的目的就是要试图分析并阐释在经历了经济转型和社会变迁后，中国与波兰两个转型经济国家建立与发展社会保护机制的策略与制度逻辑。同时，结合新的政治经济环境和全球化的背景，作者还将简要论述未来两国社会保护机制与社会政策发展的基本趋势。在本文中，“社会保护”是指转型经济国家在特定时期通过正式与非正式的机制旨在保护公民在生命历程中免受不安全和脆弱性的负面影响。为便于分析，作者在文中将转型前两国所建立的社会保障体系视为社会保护机制。同时，限于篇幅，作者在这里讨论的社会保护机
6、制主要是指由政府主导的那些解决社会问题、促进公民福利和抵御社会风险的具体政策与措施，将不讨论家庭与市民社会组织等非正规部门在社会保护机制建构与解决社会问题方面形成的策略和措施。需要指出的是，虽然有少数学者近年来曾运用比较的方法对转型经济国家社会政策改革及其后果进行了经验性的研究，但是就社会保护机制这一领域而言，这一方法的尝试仍然是一个比较新颖的课题。无论是在资本主义发达国家还是在后社会主义转型经济国家，社会保护机制已在不同程度上得以确立，它们透过一系列的制度安排来应对社会问题，通过社会福利服务的渠道来满足处于不利处境的公民的社会需要。自20世纪90年代以来，在中国和东欧国家都形成了各自的国家政
7、策对迅速的社会转型中出现的社会问题做出了反应，而在这些问题中，贫困与失业的问题显得尤为重要，它们所产生的社会影响和潜在的后果是不可忽视的。本文将用制度分析(Institutional analysis)的方法对中国与波兰进行社会保护机制方面的比较研究，作者也希望本研究可以引起国内学人对此领域研究的关注或兴趣。同国际学术界相比，在社会政策尤其是社会保护机制的比较研究方面，我们尚存在明显的差距和不足，因此，从理论与方法上不断充实社会政策、社会保护等主题的国际比较研究将有利于我们深入认识经济发展、社会变迁与社会政策之间的内在关联性，也可以改善我们对转型经济国家在解决市场之外问题的有益经验，从而帮助我
8、们自身在发展经济的基础上，提高社会治理的水平，减少社会风险。尽管在转型前中国与东欧在意识形态背景和制度安排上十分相似，但是如何认识国家在转型后作为一个主要的行动者，采取怎样的策略去解决社会问题还值得进一步深入探讨。同时，值得注意的是，轻易对中国与东欧的社会保护机制做一般化类推的做法仍然是显得很不谨慎的，研究者应更多注意到彼此在制度设置和政策反应上存在的差异。过去的20多年来，比较研究已经成为社会学、政治学等诸多社会科学领域的一个重要的专门方法，其价值与重要性已得到国际学术界的普遍认同。因此，采取比较的分析方法对理解和阐释中国与东欧在转型过程中形成的社会保护机制也应是很有帮助的。在本文中，基于下
9、列理由，研究者选择东欧的波兰与中国进行就转型过程中两国的社会保护机制进行比较分析：第一，在转型前中国和波兰都深受前苏联的影响，二者的政治和经济体制高度近似；第二，尽管中国农村人口和农业部门要大大超过波兰的规模，但两国都存在一定程度上城乡二元的格局；第三，20世纪80年代两国都经历了向市场经济转型的改革，虽然彼此采取的改革策略明显不同，但各自的改革在一段时期内都取得了明显的效果；第四，自20世纪90年代以来，急剧的社会经济转型给上述两国都带来了一系列的社会问题，而回应和解决这些社会问题，两个国家都相继努力建立相应的社会保护机制，都是在经济改革和政治发展过程中的重要政策考虑内容。本文研究者主要探讨
10、两个问题：第一，从理论上探索转型经济国家社会保护机制建立的解释框架，试图从制度分析的角度发展出后社会主义国家社会政策的政治经济一般分析模式；第二，在两国发生的经济改革和社会转型导致的重要社会后果是什么？它们对中国和波兰两国的社会保护机制分别产生了何种影响？第三，为应对经济转型和社会变迁引发的社会问题，中国和波兰两国在社会政策领域各自做出了何种政策回应？转型后各自形成的社会保护机制是什么？基于上述两个问题，作者从比较研究的角度出发，试图理解并解释两个转型经济国家在社会保护模式方面的共性与差异。由于波兰与中国采取了很不相同的经济与政治改革路线，两国的社会与经济转型时间也存在差异，作者的核心目的在于
11、试图解释并比较转型后两国针对出现的社会问题(尤其是能反映政府处理阶层差异与社会公平的贫困和失业问题)所采取的社会政策模式。基于文献与二手资料，作者认为：第一，社会变迁以及政治与经济的双重影响力对转型后的波兰和中国都有着决定性的影响；第二，全球化背景下的经济发展格局变化与政府社会政策的改革对两个转型经济国家的社会保护机制建立与发展也有不同程度的影响。因此，本文的理论解释框架也将试图从上述两方面来加以建立，从而用其来分析和解释不同转型经济国家的社会政策模式和社会保护机制。鉴于中国和波兰改革时间与转型阶段的不同，为便于比较，作者在这里对两国社会保护机制建构的比较研究将以1989年为起点，重点则是讨论
12、20世纪90年代中期以来两国社会政策与社会保护机制的建立和发展。对转型经济国家改革后社会保护机制变迁的理论分析框架迄今为止，学术界已发表数量众多的关于社会主义国家的经济转型和社会变迁的研究文献，其中以对经济转型的理论解释最为突出，这些文献的一个核心关注点是试图从政治经济学的角度解释苏东等前社会主义国家和中国等改革的社会主义国家经历的变迁。社会主义国家的经济转型和随后引发的一系列社会变迁，被学者们视为当代经济史中极富戏剧性同时又有很强磁力的研究事件，这一事件已经远远超出了经济学的学术边界并扩展到其他学科领域。然而，即使同样采取市场改革的政策，由于各个国家采取的转型路径和改革的具体策略不同，不同国
13、家在转型后取得的成绩和面临的社会后果是有明显差异的。尽管对改革的重点和方式仍然存在分歧，今天大多数的经济学家似乎能达成以下的共识：第一，传统的社会主义计划经济体制存在严重的效率低下和分配不公平的缺陷；第二，在经济转型过程中，政府必须用市场化的方式变革过去的中央计划经济体制，同时伴随着不同程度和不同速度的产权改革(私有化)，在转型过程中改革的一个核心目标是对国有企业的重组；第三、经济转型国家的改革政策应该是配套的，制度化的改革方式和随后的社会政治改革应该保持一致，经济手段和法律制度、社会保障制度等应该发挥协同作用，从而减轻经济转型导致的负面社会后果。本文在探索转型经济国家社会保护机制建立的理论解
14、释框架时，笔者认为，试图以制度分析的方法对社会政策发展和社会保护机制建构背后的政治经济意义的诠释是十分重要的，这样的判断是基于以下几方面的考虑：第一，在东欧和中国等转型国家中既已发生的以市场经济改革为主要的政策工具都有其显著的经济与政治目标；第二，东欧和中国等转型经济国家实行的经济改革从最初来看更是一种政治选择而非纯粹的经济选择，东欧的经济改革是传统的意识形态面临危机的前提下做出的选择，而中国的经济改革(邓小平路线)是对社会主义道路重新定位和思考后的政治后果；第三，政府决策者对改革策略的调整，从最初追求效率为主的市场改革过渡到将经济增长同社会发展结合起来，决策者在改革中开始逐步考虑应用与经济政
15、策相同重要的、影响社会秩序和政治稳定的社会公正的制度安排，建立同经济发展相适应的社会政策模式，从而由传统的“统治”(Governing)转向“善治”(Governance)，从单纯追求经济增长转向开始注重以解决社会问题和促进社会公平的方向发展。在中国，高速经济增长和迅速增加的社会问题在全球化背景下对政府处理社会不平等和促进公民总体福利的改善变得日益重要；而在波兰，在结束震荡后的停滞和衰退后，经济的恢复和平稳发展加上政治制度逐步的稳定过渡，使得波兰在融入欧洲的进程中变得相对顺利。2004年5月波兰正式被欧盟接纳成为新的成员国，从而踏上新的欧洲快车并在社会政策与社会保护方面更多受到国内需要和欧盟一
16、体化要求的影响等。因此，仅从经济学的角度来解释社会主义国家的转型与社会政策的发展是远远不够的。正如学者指出的那样，众多的主流经济学家们在对经济政策的分析时，无一例外地选择了以工具理性为基础的“主流经济学模型”，但是这些模型强调的是“效率”(或帕累托效率)，而不是强调“社会正义”。换句话说，经济学家很多时候会回避经济改革政策中遇到的体制冲突或社会冲突。但是，我们很清楚，经济改革引发的收入分配后果必然会导致社会正义问题，而完美的、理想收入分配模型在现实生活中并不存在。因此，对经济转型国家的制度变迁的解释就必须联系到一系列政治-经济和社会领域的制度安排，经济改革的后果决不是社会冲突免疫的，对相关的制度分析显得极为必要。尽管对转型经济国家的社会政策发展与社会保护机制的比较研究，会明显突出规范研究范式的特征，但是作者也将注重尽可能运用翔实的经验资料来佐证理论推演和诠释的观点。我们知道，有关“转型学”(tran
