PPP与BOT和BT模式的关系

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1、PPP模式法律关系梳理分析PPP与BOT和盯模式的关系PPP与BOT和BT模式的关系PPP模式起源于上个世纪80年代的英国，广义PPP以授予私人部门特许经营权为特征，包括 BOT等多种形式。狭义的PPP是政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共 同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。PPP模式分类DB DeMMPUOTLUQTBLOTBOOT PUO ftOODBOFPPPPP模式含义英文盒义中文含义简要说明合同期跟设计雀査就人部门刚暑技觀刚詢由錨辰以弟先闻触湄宦胡梧 虧+昇列* V谡肠比輛R T理5佃削翳绻制姿SFI建.QBMIYIB

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5、联的楼右严并而粧人却：口 桂俱谨设删翳助性瞬匚卩圧资本联翌O peraie狭义的PPP不仅仅是一种融资机制，是政府与私营投资机构长期合作关系，公营和私营部门 之间的合作贯穿于项目的全过程，更是一种管理机制、合作机制，它与BOT等其他模式在操 作上有很大的不同。BOT与PPP的共同点主要包括：这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人; 两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系的；两种模式都 以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报，一般都以项目本身的资产作担保抵押。BOT与PPP的区别主要包括：组织机构设置不同，BOT模式参与项目的公共部门和私人企业 之间是以等级关

6、系发生相互作用的，PPP模式是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个 项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独 行动相比更为有利的结果；运行程序不同，两种模式的不同之处主要在项目前期，PPP模 式中私人企业从项目论证阶段就开始参与项目，而BOT模式则是从项目招标阶段才开始参与 项目，PPP模式中政府始终参入其中，而在BOT模式中在特许协议签订之后政府对项目的影 响力通常较弱。PPP模式法律关系所谓法律关系是法律在调整人们行为的过程中形成的特殊的权利和义务关系。或者说，法律 关系是指被法律规范所调整的权利与义务关系。法律关系是以法律为前提而产生的社会关系，

7、 没有法律的规定，就不可能形成相应的法律关系。法律关系是以国家强制力作为保障的社会 关系，当法律关系受到破坏时，国家会动用强制力进行矫正或恢复。法律关系由三要素构成， 即法律关系的主体、法律关系的客体和法律关系的内容。1、PPP模式的政策、法规和法律近20年多来，随着PPP模式在中国的部分和全部实践，相关政策、法规和法律逐步建立健全， 已初步形成具有中国特色的PPP模式的法律体系，主要包括：（1）1995年，对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸引外商投资有关问题的通知（以下 简称通知），国家计委、电力部、交通部关于试办外商投资特许权项目审批管理问题的 通知（以下简称联合通知），国家外汇管理局关

8、于境内机构进行项目融资有关事实的 通知，担保法第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经过国务院批准，为使用外 国政府或国际组织贷款进行转贷的除外”；（2）1999年中华人民共和国招标投标法规定在城市进行的轨道交通、收费公路、自来 水、燃气、热力以及污水处理、垃圾处理等经营性基础设施建设项目，要采取招标等方式选 择投资者；政府赋予中标投资者对该项目的特许经营权；（3）2001年，国家计委关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知鼓励和引导民 间资本参与公益事业建设；建设部关于加快市政公用行业市场化进程的意见倡导开放市 政公用行业市场，建立政府特许经营制度；（4）2002年中华人民共和国政府采购法

9、中华人民共和国政府采购法规定各级国家机关、 事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标 准以上的货物、工程和服务的行为适用本法；（5）2003年中华人民共和国行政许可法规定有限自然资源的开发利用，有限公共资源 的配置等等事项，可以设定行政许可；（6）2004年建设部市政公用事业特许经营管理办法（“126号令”）规定在城市供水、 污水处理、垃圾处理、燃气供应等领域发起大规模的项目实践地方政府也纷纷以126号令为 模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范各自行政辖区 范围以内的特许经营项目开发。（7）2014年5月，由国家发改委牵头

10、研究调研并起草的基础设施和公用事业特许经营法（稿征求意见）出台，推动基础设施和公用事业特许经营立法，几易其稿征求意见但至今尚 未正式颁布；（8）2014年9月21日国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发43号文）提出 推广使用PPP模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的 公益性事业投资和运营；（9）2014年9月23日，为了拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政 投入及管理方式，财政部发布了关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 （76号文）要求大力推广PPP模式；（10）2014年11月16日，国务院为推进经济结构战略性调整，加强

11、薄弱环节建设，促进 经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一 步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，出台关于创新重点领 域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460号）；（11）2014年11月29日，为保证政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、 采购、执行、移交各环节操作流程，财政部印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）；（12）2014年12月2日，为贯彻落实国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资 的的指导意见（国发201460号）有关要求，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给 能力，促进调结构、

12、补短板、惠民生，发改委印发关于开展政府和社会资本合作的指导意 见和政府和社会资本合作项目通用合同指南。2、PPP模式的法律主体在PPP模式中参与人至少有政府、项目公司、项目发起人、银行或银团（债权人）、保险公 司、产品购买者或接受服务者以及承担设计、建设和经营的有关公司等，其法律主体的相互 关系如下简图。PPP模式的参与主体及关系乂 rOU也連2ft产扭“帕舲（1）政府部门（政府或者政府授权的部门），通常是PPP项目的发起人，需要对项目的可行 性进行分析，并组织项目招标，对投标的私营企业进行综合权衡，确定最终的项目开发主体 并授予特许经营权，并提供相关政策及融资协助等支持。（2）私营部门，在发

13、起人为政府部门的PPP项目中，与政府或者政府授权部门的投资机构合 作成立PPP项目公司，投入的股本形成公司的权益资本。在私营部门作为发起人的PPP项目中，负责在投标前召集PPP项目公司成员以合同形式确定各自的出资比例和出资形式并组成 项目领导小组负责PPP项目公司正式注册前的工作。更多金融业资讯，案例、法规、分析、创新、PE/VC、IPO、三板、并购重组、银行、证券、 信托、债市、项目融资、资产管理、资产证券化、风险管控、基金管理、融资租赁、小贷、 典当、担保、保险、互联网金融、行业知识等，学习、交流，尽在中国资本联盟平台微 信公众账号：CACNORG。让我们以诚携手共进，缔造中国金融未来。（

14、投稿、商务合作、发送邮箱：）（3）项目公司，是PPP项目的实施者，负责投标与谈判及从政府或授权机构获得建设和经营 项目的特许权，负责项目从融资、设计、建设和运营直至项目最后的移交等全过程的运作， 项目特许期结束，经营权或所有权转移时，PPP项目公司清算并解散。（4）银行等金融机构，主要包括国际金融机构、商业银行、信托投资机构等，在PPP项目公 司或其参与者提供履约保函或担保函的前提下向项目提供贷款，并通常要求PPP项目公司质 押在银行的帐户等。（5）咨询公司，利用PPP项目方面丰富的经验和案例为PPP项目其它参与方提供项目运作的 指导和咨询意见，主要工作包括组织尽职调查、设计基础设施PPP项目

15、方案，设计项目交易 结构和招商程序，设定边界条件、遴选标准等，建立财务模型并进行商业预测分析，编制招 商文件，组织实施招标或竞争性谈判等公开竞争性招商程序，参与商务谈判及协助签订项目 特许经营协议等。（6）其它参与方，包括设计单位、保险公司、运营公司、建设单位、材料供应商等也都在 PPP模式运作过程中发挥者重要的作用。3、PPP模式的法律文本体系PPP模式法律主体的权利与义务由相关PPP合同文本进行约定，并形成比较复杂的法律文本 体系，一般认为由以下三个方面组成：基础交易合同体系，主要解决商务层面事宜，包括 项目建设相关合同、项目运营管理相关合同和供应合同及产品销售合同等法律文本；融资 合同体系，主要解决资金安排、资本层面事宜，包括SPV章程和股东间协议等SPV设立文件, 主要涉及合作方作为股东在公司层面的权利与义务及决策机制，也涉及SPV在融资方面的相 关事宜；特许权协议，是PPP法律文