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1、国有资产管理问题研究事业单位非经营性国有资产近年来，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，我国国有资产理论与实践发生了重大变化。在变化的过程中我国国有资产存在的问题，也不断的体现出来，这使得国有资产管理越来越让人们所关注。一、国有资产的概述（一）国有资产的广义和狭义国有资产是属于国家所有的一切的财产和财产权利的总称。国有资产有广义和狭义之分。广义的国有资产是指国家以各种形式投资以及收益、拨款、接受馈赠、凭借国家权力取得或者依据法律认定的各种类型的财产及财产权利。从广义上说国有资产一般包括：（1） 国家以各种方式对企业投资及其收益等形成的经营性资产；（2） 国家向行政事业单位拨款形成的非经营性
2、资产；（3） 国家依法拥有的土地、森林、矿藏、河流、海洋等资源型资产；（4） 国家所有的版权、商标权、专利权等无形资产；（5） 接受馈赠、吸收无主资产等依据法律认定的财产。狭义的国有资产是指国家依据法律、主权取得或以资金投入、资产收益等形式形成的那部分具有保值增值等功能的财产和债权，也可以理解为经营性国有资产，它一般包括：（1） 企业国有资产；（2） 原本是行政、事业单位占有、使用的非经营性国有资产，后经过多种途径转作经营性资产部分；（3） 国有资源中投入生产过程的资产。本文所讨论研究的为广义中的国有资产行政、事业单位所占有、使用的非经营性国有资产。（二）国有资产管理体制形成轨迹我国社会主义制
3、度脱胎于一个人口众多、生产力水平很低的半殖民地、半封建社会的自然经济环境下。从历史角度看国有资产是最初伴随着新民主主义革命的顺利推进，直至新中国成立初期，经过对剥削者的剥夺，即废除帝国主义在华的特权、没收国民党和官僚资本家等手中掌握的资产，将这些资产强制性地转变为国有资产，完成国有资产最初的积累。据估算，当时没收的官僚资本按照固定资产原值计算约为150亿元。这笔资产包括了银行、铁路和占工业总额80%的近代工业。控制了国民经济的命脉，构成了建国初期我国社会主义国有资产的基本部分。在新民主主义革命时期，中国共产党领导的人民政府在革命根据地逐步兴办了一批公营企业，以保障战争时的军需民用。跟着在抗战前
4、，苏区人民政府出于保障国家和民族独立的考虑，将操纵在帝国主义者手中的租界、海关、银行、矿山、工厂等实行国有化，建立了公营经济。十一届三中全会以后进入国有资产管理体系改革时代，首先是从十一届三中全会至1993年十四届三中全会在计划经济基本框架下的国有资产管理体制改革的探索，从1978年12月到1988年10年间，中国的企业改革尽管是经济体制改革的核心，但仅是围绕国有企业从生产型转向经营型的放权让利的思路推进。到十四届三中全会以后国有资产管理进入“国家所有，分级管理”时期，这一时期在计划经济体制向市场经济体制转轨条件下进一步探索国有资产管理体制的改革，改革深入到政府内部的两重职能分离等问题。并在1
5、998年，国家国有资产管理局成立，它行使“国家赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资和收益权、资产处置权”。直至2002年11月党的十六大宣布，“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务”，国有资产管理进入“国家所有，分级行使出资人产权”时期。二、国有资产中行政事业单位管理的现状及存在的问题（一）国有资产中行政事业单位管理的现状行政事业单位非经营性国有资产在全部的国有资产中占据了很重要的位置，它的管理好坏直接影响国有资产管理。它包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其
6、它经法律确认为国家所有的资产。我国目前对行政事业单位国有资产的管理，仍坚持所有权与使用权相分离的原则，实行国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用的管理体制。1995年2月，财政部、国家国有资产管理局发布的行政事业单位国有资产管理办法（国资事发1995年17号）第5条规定：“国家对行政事业资产的管理，坚持所有权和使用权相分离的原则，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。”2006年5月，财政部发布的行政单位国有资产管理暂行办法（财政部令第35号）和事业单位国有资产管理暂行办法（财政部令第36号）均规定：行政单位国有资产和事业单位国有资产“实行国家统一所有，政府分级监管，单
7、位占有、使用的管理体制”。据2005年有关部门的统计，到2003年我国国有资产总量就已达到118299.20亿元，其中经营性国有资产76937.8亿元，占国有资产总量的65，行政事业等单位非经营性国有资产41361.4亿元，占国有资产总量的35。统计数据还显示，九十年代以来我国国有资产总量平均每年递增17.9%。到二十一世纪初，国有资产总量随着国民经济的发展增长速度更快。行政事业单位国有资产，由于分散在各个部门，管理制度不尽统一，管理的手段不尽规范。而且，随着非经营性事业单位的改革，将有相当部分国有资产要由非经营性国有资产转为经营性国有资产。因此在当前，加强行政事业单位国有资产管理，对维护国有
8、资产安全、完整、高效防止国有资产的流失，促进改革健康有序发展，更具有现实针对性。（二）国有资产中行政事业单位管理存在的问题.法律保障滞后，跟不上改革的步伐相对于经营性国有资产的管理，国家在行政事业性国有资产的法律法规以及政策措施的建设上明显呈现出滞后的一面，没有跟得上资产管理不断发展的需要。至2006年为止行政事业性国有资产管理办法 （1995年制定）仍是行政事业性国有资产的主要规章制度，但这个行政事业性国有资产管理办法主要是针对存量资产的管理，对资产形成这样一个重臻环节没有明确的规定。行政事业性国有资产管理办法对市场经济条件下行政事业性单位出现的变化和改革缺乏深层次的研究，未能制定一套行之有
9、效的办法防止国有资产流失的法律、法规。比如说机关后勤事务工作，本来机关后勤事务工作应得到中央到地方党政领导的高度重视。但从机关事务管理领域的角度来讲，因为机关后勤工作的法规制度建设滞后，从而导致机关后勤领域成为似重要但非重要部门：（1）从国务院机关管理局到县（市、区）机关事务管理局无法从上到下对机关后勤管理的机构、规格、职能进行统一的定位，机关事务工作在现有的法律、法规上没有一个统一的标准和要求，虽然各省市都制订了相应的标准和规定，但各不相同，没有统一规定。（2）虽然各级党委政府对机关后勤工作高度重视，但由于没有法律法规的支持，每次机构改革，机关后勤部门都是首当其冲被列为撤并的对象，在很大程度
10、上伤害了机关后勤干部职工的事业心和责任感。.资产管理监督不力，资产流失现象普遍存在由于行政事业单位国有资产使用上的无偿性，资产流失现象普遍存在。例如有些单位的资产大量闲置浪费，在此同时，另有一些单位又要购买、配置同类资产；有些单位的资产大量流失报废，同时，另有一些单位却无财力购买同类资产；有些单位的国有资产收益明失暗流，而同时，另有一些单位却高价承租同类资产。目前我国行政事业单位并未建立起由内部监督和外部监督相结合的全方位、多层次的国有资产监督机制，内部监督很不到位，外部监督又基本上处于空白状态。名义上，我国行政事业性国有资产的监管部门很多，国有资产管理部门、财务部门、物资部门、房地产部门、纪
11、检和审计部门都有监管的责任。但这些部门的职责划分不够规范，在缺乏有效协调的情况下，很容易出现管理的真空，再加上责任意识淡薄，任由行政事业性国有资产大量流失。例如在财务管理上没有设置固定资产明细账或备查簿，固定资产无定期盘点制度，领用、保管无记录，甚至有的单位建造的办公楼已使用多年，但其工程支出仍挂在“在建工程”和往来账户中，导致固定资产实物管理与会计核算严重脱节；有的单位不经主管部门审批随意出租、出借、变卖单位购置的高档贵重物品和低值易耗品；有的单位在处置国有资产时，逃避国有资产管理部门的审核、监督，个人随意处理，自作价或送给亲朋好友，用非法所得充实单位的“小金库”，甚至中饱私囊，装进个人腰包
12、；有的单位在创办实体和第三产业过程中把行政事业单位国有资产无偿划归集体或个人使用，既不按规定交纳资产占用费，也不交纳租赁费，不提取折旧；有些单位集体私分或变相私分国有资产，冠以“关心干部职工生活，为职工搞福利”的美称。这些问题在许多行政事业单位中不同程度存在，但相关部门对此要么睁一只眼闭一只眼，不管不问，要么就推诿扯皮，推卸责任。对这些种种不同的原因造成的国有资产损失从不报告，不处理，更谈不上赔偿或追究其责任，因而在很大程度上影响了国有资产的安全完整和使用效益。这些问题的根源在于缺乏有效的责任机制和监督机制，没有把资产的管理使用与部门、个人的切身利益结合起来。缺乏合理的资产管理制度，也为腐败的
13、滋生提供了土壤。.管理体制不顺，资产布局不合理国资委成立之前，我国实行的是“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”的国有资产管理体制。在这种体制运行中，政府管理国有资产的出资人职责由国有资产管理局、财政部、国家经贸委、国家计委、劳动部、中组部、主管部局等部门分割行使，任何部门都不具备完备产权，不用对国有资本经营效果承担全部责任。同时由于所有权错位、越位与缺位并存，导致政企不分、政资不分，或者出现内部人控制。这一管理格局在实践中不仅未解决国有资产出资人缺位问题，还在一定程度上阻碍了国有企业改革的进程。2003年4月6日，国务院国资委成立之后，独立承担起履行国家出资人的职责，标志着我国国有资产
14、管理“群龙治水”、分权制的终结和国有资产管理“集权制”的开始。但从目前许多地方国资委的组建和具体运作情况上看，结果并不十分理想。有的仍在延续过去职能部门的工作；有的只是有选择地“认领”了部分国有企业；有的几乎成了国有资产的“出让”机构，甚至将变卖国有资产作为中心工作。县（市）一级的国有资产管理工作除了极少数地方成立了国有资产经营公司之外，绝大多数地方的国有资产管理工作陷入极为粗放的管理状态，使国有资产的安全和完整受到严重威胁。此外房产、公务车等国有资产在各行政单位之间配置不公平的现象在各地区、各部门十分普遍。长期以来，各级党政机关的办公设施设备主要由各单位、各部门自行购置，缺乏统一的资产配置标
15、准，据有关部门2002年统计，被调查的106家中央部门在京行政单位中，有59.4 的单位人均办公用房面积低于平均水平，66 的单位人均职工宿舍面积低于平均水平 而有些单位人均占用办公用房和职工宿舍的面积却超出平均水平很多。除办公用房、车辆等资产配置有文件规定外，其余大多数资产还缺乏相应的政策依据。那资产布局不均就更明显了，少数单位利用自身权力和条件占有大量资产；一些单位利用富余办公房对外出租，一些单位则没有办公房靠租房办公；部分单位将国有资产收益用于职工福利，部分单位则完全靠财政拨付经费维持运转。部门之间占有、使用的国有资产，从数量规模到质量档次都差别较大，苦乐不均的现象十分普遍。.政府干预失
16、当，管理效率不高政府干预国有资产管理，本意是为了加强管理监督，但现实情况是由于对事业单位的工作具体流程不了解，而错误判断，做出错误的干预政策，反而使得管理不力，管理效率低下，造成更对的资源浪费。另外由于上级政府对下级政府经济发展规模和速度的考核，一般都比较重视“一般预算收入”指标的完成情况，而对财政收入质量的考核关注不够，为此，下级政府在千方百计组织收入的过程中为促使财政收入上台阶和追求更卓著的政绩，常常会发生一些只顾眼前利益、不考虑长远利益的短期行为。如一些地方在国有企业改制过程中，对国有资产能处理就处理，处理后便通过“国有资产经营收益”来提高本辖区“一般预算收入”的总量。同时在“国有资产经营收益”的处理上，除支付职工解除劳动合同的经济补偿金，偿还职工债务和拖欠福利费，以及移交社保机构的职工社保费用之外，将具有专项用途的所余收益全部纳入当年正常财政开支“花光吃净”，
