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1、. . . . 农村行政区划发展新模式基于省诸城市农村社区建设的实证调研诸城农村社区建设，是在推进新农村建设过程中，结合乡镇区划调整和机构改革，把地域相邻的几个村庄规划为一个社区，乡镇政府在社区设立公共服务机构，建立为农民提供公共服务的体制和机制，推进城乡公共服务一体化进程。与其他地方不同的是，诸城不是在部分特定区域如城郊搞社区化改造，也不是把村庄“翻牌”成社区，而是在全市农村规划了208个社区，每个社区一般包括5个村，在中心村设社区服务中心，所服务的村庄一般在2公里半径。这样，全市1257个村庄都纳入了“2公里社区服务圈”。 社区服务中心设有医疗卫生、社区警务、社会保障、灾害应急服务、社区环
2、卫、文化体育、计划生育、社区志愿者8个服务站（室）和一个办事服务厅，为农民群众就近提供便捷周到的“一揽子”服务，为发民农村经济和社会文明发挥了积极的作用。一、诸城市农村社区建设背景近年来，中央将农村社区建设提到了非常重要的位置，党的十六届六中全会和党的十七大分别提出明确要求，开展农村社区建设，实现公共服务均等化。上级有要求，群众有需要，是一件顺应潮流、利国利民的好事。诸城市党委、市政府根据党中央、国务院和省委、省政府要求，立足诸城实际，大胆探索、勇于实践，研究制定了关于加强农村社区化服务与建设的意见与关于农村社区化服务与建设考核奖励办法，努力为农民群众提供以基本公共服务为主的“一揽子”服务，受
3、到农民群众的欢迎，实践效果良好。目前，全市共规划农村社区1339个，已建成643个，辐射全市119个乡镇（街道），4478个村按照“建组织、育骨干、顺机制、强服务、促发展”的“五位一体”的工作思路，诸城市创新农村社区党建工作模式，初步构建起区域资源共享、管理服务高效的社区化农村党建新格局。他们打破村庄界限，以社区为单元重新选举产生了208个农村社区党委(党总支)，创新设立农民专业合作组织、个体工商业等服务型党支部，健全完善群团组织和各类经济社会服务组织，形成了以社区党组织为核心、自治组织为主体、群团组织和各类经济社会服务组织为纽带的农村基层组织新体系。在这种新型的领导方式指引下，诸城市党委按照
4、诸城发展现状制定了发展原则开展各项工作。主要原则如下：1.把农村社区建设摆上重要位置，为实现基本公共服务社区化搭建平台；2.着眼集约利用基本公共服务资源，构建适合诸城实际的农村社区模式；3.注重实际效果，农村社区化建设初步产生良好社会效应。二、诸城市农村社区建设原因分析1.缩小城乡差距的需要城乡差距一直是制约城市进一步发展的重要因素，伴随着诸城经济的高速增长，城乡差别的问题也日益凸显，农民收入偏低，农村文化建设远远落后于城市，政府公共服务同样存在城乡差别。在这样的情况下，农村和城市政治服务体制、经济发展、文化建设呈现两极分化，严重制约了诸城市经济的发展。2.诸城市实际情况的需要诸城市面积达21
5、83平方千米，其中有1329个村（居），许多农村地区位置偏僻，村居分散。由于建制村规模小、数量多、布局分散，一些公共服务产品因为覆盖面小，受众围少以与对资源利用的成效低，不可能在每一个村庄都建设像供气、供热、污水与垃圾的处理、宽带网的铺设等，依托原来的建制村很难实现普与。3.农村新形势对政治体制的新要求随着社会主义市场机制在广大农村地区的完善以与农村税费改革的成功推进，农村基层组织村委会的管理职能越来越弱。同时，伴随进城务工农民的增加，必要的人力资源和新生力量的缺少日益成为村党组织发展的瓶颈。许多村党组织瘫痪和半瘫痪的状态亟需新的农村政治体制。农村经济发展催生出新的经济文化需求，广大农民群众对
6、教育、医疗、社会治安等公共服务的需求越来越多。政府公共服务资源却在城区和乡镇驻地集中分布，城乡分布的严重不均使农村公共服务资源存在供求严重失衡。4.乡镇区划调整和机构改革提供客观条件。诸城近几年先后进行3次乡镇区划调整和机构改革，使原有的23个乡镇（街道）撤并为13个，机构的精简，使乡镇政府机构冗员大减，这为建设农村社区、加强公共服务和社会管理提供人力资源和客观条件。三、诸城市农村社区建设取得的成果社区建设取得的积极成就是有目共睹的，这更体现在人民群众的评价上，在我们的调研中，60%的农民群众对社区建设的成果做出了积极的肯定，并希望社区建设能得到更广泛的开展。诸城社区建设取得的成效主要体现在：
7、1.诸城农村社区教育建设成就诸城社区教育以“多元智能”为支柱理论。诸城市教育局以全市推进城乡一体化建设，推行农村社区化建设为契机，构建起农村社区教育框架。根据实施素质教育的要求，开展让学生进社区、进家庭、进农田、进企业的“四进”实践体验活动，以情景化教学为特征，把社区作为课程改革的舞台。通过制定学生社区实践体验活动实施方案，对活动形式、活动容、保障措施、评价方法、组织领导等作出部署。诸城市的“社区教育”遵循教学德育服务的工作思路在三个方面进行了有效实践探索：一是根据“素质教育”的要求，把农村社区作为教育创新实践的基地，思想道德教育的阵地，课程改革的大舞台；二是寓德育于社区服务活动之中。诸城市中
8、小学校把社区作为实施品德教育的重要阵地，组织各种形式的参观、访问和考察活动。同时组织学生担任“社区服务志愿者”，培养了学生的劳动习惯和责任意识。三是满足城乡居民技能培训的需求，按照“成教牵头，三教联动”的大教育观，整合各类教育资源。诸城市以潍坊工商职业学院为依托，成立了“诸城市农村社区学院”。 208所社区居民学校都建有图书室、微机室、报刊阅览室等设施。为农民提供远程教育、农村文化信息资源共享、农业科普等服务，每年培训新型农民5万多人次，转移农村剩余劳动力3000多人。诸城市社区教育的发展，有力的推动了全市社会主义新农村建设。在国家教育部重新公布的全国社区教育实验区诸城市作为省5个入围县（市、
9、区）之一被正式命名 “全国社区教育实验区”。2.诸城农村社区医疗水平得到提升诸城在社区中设置卫生室，这是延伸公共服务和加强农村基本医疗服务的很好探索。一方面，社区卫生室与乡镇卫生院实行一体化管理，使乡镇卫生院的医疗人员能够“沉”下去;另一方面也有利于将社区周边村里水平较高的医护人员集中起来，让农民接受到安全、方便、有效、价廉的卫生服务。同时，农民在卫生室看病可通过新农合报销得到补偿，有利于新农合的进一步开展。诸城社区建设，在现有条件下更好地整合了农村医疗资源，推进了公共卫生服务均等化。为了更好的发挥卫生室的作用，诸城卫生局采取了包括统一规划布局、加强社区卫生服务的公益性、设置建设标准、实施过程
10、分类化、职能划分制度化、卫生服务规化等行之有效的措施。经过几年的努力，从实践情况看，诸城农村卫生事业显现出了适应时代要求和农村群众卫生需求的新变化。适应了当今构建和谐社会的发展大势、体现了农村卫生事业政府主导、提高了农村卫生的服务质量、调动了乡村医生的工作积极性.3.诸城农村社区治安工作有效开展治安是和谐社会发展的重要衡量标准之一，良好的社会治安是人民幸福生活的保障，省诸城市从解决农村地区人民群众共同安全需求日益增长与警察服务短缺低效之间的突出矛盾入手，创新建立了“以社区群众共同安全需求为导向、以社区群众满意为目标”的农村社区警务体制、机制，倾力打造以农村社区警务室为平台的2公里警察服务圈”，
11、取得了明显效果。针对新形势下治安形势和特点，诸城市积极推进网格化治安防控体系建设，编制城区和农村两网。在农村以社区中心村为基础，划分了208个网格，每个网格设立警务室，一名正式民警，2-3名辅警力量，并整合辐射自然村的巡防力量组建社区治安巡逻队。自然村按照500户以下2人、500户人以上3人建制，实行动态化管理，每月进行一次考评。同时，吸纳村治安志愿者，参与治安巡逻，担负村治安巡防、紧急情况处置。网格化治安防控体系的建立，提高了街面见警率，调动了全社会参与的积极性，形成群防群治的大防控格局，增强了群众的安全感。为扎实搞好政法干警进社区活动，市政法部门成立了由主要领导挂帅的政法干警进社区活动领导
12、小组，在已有的“网格化”治安防控体系外，安排法院、检察院、司法局每人联系3-4个社区，法官、检察官，司法行政人员和法律服务工作者每月固定时间，到联系包靠的社区现场办公、值班服务。每个社区制作了联系牌，把联系干警的、职务、照片、联系、服务时间进行公开。方便群众反映问题。政法干警进社区，近距离接触群众，与时准确地把握社情民意，摸清基层社会风俗、矛盾纠纷、群众诉求、重点人口、出租房屋等基本情况，了解到群众最关心的热点难点问题，拉近了与群众的距离，增进了同群众的感情，密切了警民关系,增强了群众的安全感。4.诸城社区文娱方面尤其体育健身取得体育是的目的在于增强体质，提高运动技术水平，进行思想品德教育，丰
13、富社会文化生活。诸城作为农村社区化的先行者必然也将体育纳入改革的畴。过去村里没有什么体育设施，大家干农活就是很好的锻炼。空闲的时候就聚着打牌聊天下棋。而孩子们对于学校体育设施破旧不能使用更是不满。过去村和村相距较远，为了避免资源浪费，在体育设施建设上的投入不大。实行农村社区化后，取消了村级单位，相邻的几个村全部集中到一起，就统了一些体育设施供村民空闲时间锻炼身体。目前正在逐步实施，并已经建成部分篮球场和乒乓球桌。我们注意到建好的设施很少有村民来使用，大部分“粉丝”还是假期中的学生。5.诸城大社区经济建设调查近年来，诸城以打造高品质农业、加快绿色农业崛起为目标，围绕发展高产、优质、高效、生态、安
14、全农业这条主线，按照集聚发展、产业配套、优势凸显、增收增效的原则，以农业“六大工程”为抓手，大力实施标准化、产业化、规模化发展战略，规划建设现代农业七大园区，着力完善五大保障体系，逐步发展成为国家和省确定的粮食、主料烟生产基地，实现了诸城农业跨越式发展。具体来说，诸城市政府在以下方面做出努力。城乡产业对接。城区企业在向农村扩散的同时企业自身也得到了发展，并且推进着城乡一体化发展，带来城乡居民收入大幅度增加和生活水平的改善。农业产业化。注重发挥农业部门作用，强力推进农业产业化进程，全市农业产业化水平大幅提升。一是加强龙头企业调查和监测。提高企业运行质量，增强其对诸城农业的带动辐射能力。二是帮助龙
15、头企业搞好申报，争取各级扶持。三是积极组织龙头企业参加农产品会展。四是大力推进市场龙头建设，培育发展农副产品专业批发市场。中小企业产权制度改革.诸城因在全国率先推行中小企业产权制度改革而闻名。近年来，诸城坚定不移地走“工业强市”之路，不断拓展工业发展空间，调整优化工业结构，努力转变增长方式，增强企业核心竞争力，实现了工业经济的又好又快发展。诸城积极探索县域工业发展规律，持突出结构调整增加投入，依靠有效投入优化经济结构，推动了产业集聚和企业集群，构筑起以大企业为主导、中小企业分工协作的特色工业经济结构。四、社区建设存在的的问题分析1.“村改居”引发土地纠纷在土地供需失衡的现实条件下，土地纠纷一直
16、是困扰“村改居”的重大问题之一。土地管理法中规定，集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。在社区建设的实践中，村改居产生的宅基地主要用于复垦，以置换建设用地，集中住楼后腾出的部分宅基地则用于房地产开发，尤其是面向市场后，土地的性质也已发生了改变。通过市场化的运作使政府的财政负担得到减轻，但由于市场存在自发性、盲目性，市场追求自身利益的最大化使农民的利益难以得到真正的保障。2.农民社区购房的非自愿性农民宅基地本身面积较大外，房前屋后还有很大的面积，房屋置换中，即使按居住面积一比一置换，农民所能无偿分到的住房面积也通常比原来实际拥有面积小。同时长期在院落居住的农民对楼房有一定的心里抵触。农民上楼，一次性补偿比较到位，短期安置可
