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1、分类推进事业单位改革的问题与思考调 研报告 事业单位作为向全社会提供基本公共服务的载体和平 台，在促进经济社会发展等方面起到了重要作用，但事业单 位发展中的问题不但影响行政效能和公共服务效率，也严重 地制约了行政管理体制改革。目前事业单位分类改革已全面 展开，但分类推进事业单位改革还面临不少问题。一、主要问题当前,在传统计划经济体制下形成的事业单位不同程度 地存在着一些与市场经济不能并轨的问题，制约了经济和社 会的协调发展，以及人民群众对提供公共服务、公共产品的 需要，同时也制约了政府职能的转变。具体表现为：（一）管理体制不顺，监管制约不力。一方面由于事业 单位部门所有、条块分割的管理结构，导
2、致在机构设置、编 制配备出现不尽合理的地方。有些事业单位因不适应经济和 社会发展需要，职责任务、工作量都出现了不同程度的变化， 职能萎缩，编制闲置，一定程度上存在机构庞杂、人员臃肿、 人浮于事等现象。另一方面职能加强、任务增加部门的用编 需求得不到调剂，特别是有利于推动经济发展保障和改善民 生、维持社会和谐稳定等重点领域编制资源得不到动态调整 使得编制资源不能全面发挥其应有作用，阻碍了社会事业的 发展。这些问题根源在于编制管理法津法规体系不尽完善。 虽然近年来出台了一系列机构编制管理方面的条例和法规， 但具体到事业单位机构设置、人员编制配备方面还是缺乏严 格的控制措施。有些事业单位人员编制核定
3、无操作标准和依 据，只是根据当前的工作情况所谓的“量体裁衣”，致使主 管部门要求设立事业单位编制核定时上下联系、左右攀比 ; 有些事业单位设立以达标为要挟，以审批资金为“诱饵”， 造成机构设置重复、职能交叉。不但增加财政负担，而且容 易出现推委、扯皮现象。（二）缺乏法人资格，阻碍自身发展。部分事业单位不 具备独立的事业单位法人的资格，其任务由行政主管部门下 达，办公地点不明确，人员混用，财务不分，行政机关人员 兼任事业单位法人。这样的事业单位不能实现自主经营、自 负盈亏，只能靠财政“吃饭”、政府“喂奶”、主管部门“输 血”生存。致使事业单位服务功能弱化、萎缩，不同程度地 阻碍了事业单位根据自己
4、的特点，按照社会需要和市场经济 规律寻求自身发展的步伐。乡镇事业单位的改革政策性强，工作难度大，涉及各方面工 作格局和利益关系的调整，关系到乡镇下一步各项工作的开 展，关系到社会稳定。各乡镇和各有关部门必须高度重视， 密切配合，积极稳妥地把改革任务完成好。（三）政事、事企不分，工作效率不高。一是有些事业单 位享受着事业单位的待遇，却从事着与政府部门一致的行政 管理事务，甚至还拥有比一般政府部门更大的行政权力。一 些并非法定承担政府职能的事业单位，执行着由主管部门直 接或间接转移过来的行政职能。二是有的事业单位本身拥有 执法权力，全部或者大部分受国家财政资金的供养，却仍然 从事经营活动，既是运动
5、员又是裁判员。三有些事业单位占 用着国家资源，享受着财政扶持，却未充分有效地提供相应 服务,积极公正地履行应尽职责。在广东，对办理劳务派遣行政许可，有一年的过渡期。 到今年 7 月 1 日前，若劳务派遣单位在此期间未能申请到劳 务派遣行政许可，将不能开展新的劳务派遣业务。（四）事业单位撤并难度大。按照事业单位分类改革要求 对未按规定设立或原承担特定任务已完成的予以撤销 ;对布 局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相 同相近的予以整合。部分事业单位将面临着撤并，人员编制 核销、核减和安置。对应该撤销或整合的事业单位，很少有 主管部门或事业单位自己主动提出进行撤销整合，而是以上 级部
6、门批资金、上项目等为理由，要求保持现有事业单位， 或者一味强调本部门本单位的困难，反对撤销整合所属事业 单位，加大了事业单位分类改革工作难度。（五）改革配套政策迟迟不能启动。事业单位分类改革是 一项复杂的系统工程，关系经济发展和社会稳定的大局，涉 及事业单位广大职工的切身利益，如果在改革过程中没有养 老保险、人员分流安置等完善的配套政策支持，广大职工的 切身利益得不到社会保障，必然会影响社会稳定大局，致使 改革难以达到预期的目标。目前人事制度、收入分配、社会 保障、财政管理、转企改制等配套政策迟迟未能出台，成为 制约改革顺利推进的瓶颈。丹寨县社区卫生服务中心成立于XX年4月，是一家集医疗、 检
7、测、预防、保健、咨询为一体的综合性县级非营利性医疗 机构。二、思考与建议（一）调整规范机构设置，搞好清理整合。根据县级事业 单位不同的类型、性质、运行机制以及发展趋势，按照事业 单位清理规范的要求，进一步搞好清理整合。一是坚决撤销。 随着经济和社会的发展，原有的一部分事业单位，有的职能 萎缩甚至消失，已经无所作为 ;有的运转艰难，既无社会效 益，也无经济效益;有的依靠财政拨款养人，终日无所事事; 有的名存实亡，长期无人员、无资产、不运作。对这此事业 单位予以撤销，其人员按政策进行妥善分流和安置。二是合 理合并。有些事业单位规模过小，有的职能相近或交叉。对 这类单位应在统筹规划的基础上予以合并。
8、三是调整布局。 对条块分割、重复设置的事业单位，应统筹兼顾，科学调整 布局，裁长补短，优势互补，优化人力、财力、资产等资源 配置。通过清理整合，逐步界定和规范事业单位的职责任务、 机构名称、人员编制和经费形式。（二）全力推进事业单位分类改革。根据国家和省市对 事业单位的有关分类标准，本着先易后难、分期分批、逐步 推进的原则，对清理规范后的所属事业单位进行科学分类。 行政类事业单位，依法调整界定职能任务，整合精简机构编 制，严格规范管理。公益类事业单位，优化布局结构，完善 运行机制，逐步实现举办单位主体的多元化。此类事业单位 的管理办法，主要是政策引导、依法监督、搞好服务，重点 管好其领导班子或
9、法定代表人，监管其国有资产的保值增值。经营类事业单位，按照事企分开的原则，借 鉴国有企业改制的政策办法，搞好产权制度改革，实施改企 转制，使其成为市场竞争主体和独立核算、自主经营、自负 盈亏的经济实体，进一步增强自我发展的活力。在很多考生眼里，事业单位面试不就是说的高大上就可 以吗?答案是否定的，事业单位考试，依照前些年的考情， 主要倾向于测查综合分析能力，计划组织协调能力，求职动 机与拟任职位匹配性，以及人际关系和应变能力。这其中对 考生而言，人际关系和应变能力略简单，但是真的答起来， 同样困惑。（三）赋予事业单位独立的法人地位。国务院事业单位 登记管理暂行条例规定，未取得事业单位法人证书的
10、， 不得以事业单位名义开展活动。近年来，事业单位法人登记 工作虽然得以全面推进，但其他配套政策法规滞后，事业单 位仍处于主管部门的附属地位，与市场接轨的“准入证”作 用也没能充分发挥，制约了事业单位的市场化进程。许多事 业单位习惯于按主管部门的行政命令办事，对社会和市场的 需求主动参与的少，不愿意面向社会寻求生存空间，造成事 业单位社会化服务功能的缺位。因此必须建立健全事业单位 法人治理结构，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形 式的治理结构。xx 社区党委建立在 xx 社区居委会，居委会辖区的主体 是XXXX空降设备厂（XX厂）家属区。XX空降设备厂是个具有 五十多年厂史的大型军工企业，拥
11、有一大批退休职工，其中 有退休党员 239 名，隶属于厂党委退休党支部。长期以来， 由于退休党支部与厂党委的中心任务难以合拍，支部工作存 在思想认识不到位、工作条件不配套、职责分工不明确、管 理服务不规范、活动场地缺乏等问题，一定程度上挫伤了老 党员参与活动的积极性和主动性，不利于退休党员教育管理及作用的发挥，退休党员也逐渐地成为厂党委的包袱。（四）彻底解决合力不强的问题。在事业单位改革中，政 府职能部门、政府主管部门和事业单位这三者虽然都主张进 行事业单位改革，但改革的目标和方向并不一致。一般来说 机构编制、人社、财政等政府职能部门主要是加强规范化管 理，尽量控制或减少财政供养人员。而事业单
12、位主管部门则 往往是站在事业发展，同时也站在维护本位利益的立场上尽 量保留和发展一些事业单位，在改革中常常充当事业单位的 代言人和事业单位改革的协调者等角色。事业单位自身则希 望通过改革在既得利益不变的情况下，尽可能多地增加财政 供给，同时又能获得自主权。这三者难以形成合力。所以只 有在充分调研和广泛征求意见的基础上，党委政府以壮士断 腕的决心果断决策，才能在事业单位改革形成合力。（五）坚持以人为本的核心。改革必须注意维护社会的稳 定和促进社会的和谐，不能给社会带来新的不稳定和不和谐 因素，尤其不能象以往改革那样把“富余人员”推向社会。 因此，需解决四个问题：一是根据国家社会保障制度建设的 总
13、体要求，积极推进事业单位的社会保障制度改革，全面建 立事业单位养老保险制度 ;二是要解决好改革前后新老退休 人员待遇的平稳过渡问题;三是进一步完善工作人员在机关 事业单位和企业之间流动时社会保险关系的转移和衔接办 法，切实解决人员身份转换以及医疗保险金、住房公积金等 保障问题;四是要解决好人员分流安置问题，认真研究以单 位、行业为基础的，多层次、多种形式的人员安置政策，对 达到一定年龄或工作年限的职工，研究较为宽松的提前退休 政策。（六）推动事业单位配套改革。一是逐步取消事业单位行 政级别，实现事业单位职级制，推行职员制 ;二是探索实行 公共财政“购买服务”新模式，可由社会提供的公共服务， 通
14、过公开招标、向有资质的社会组织“购买服务” ;三是改 变财政供给方式，告别单纯“以人定费”的形式，从“养人” 转变为“养事” ;四是鼓励与支持社会力量办公益事业，对 社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资 格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面与事业单位 公平对待。（七）管好盘活机构编制资源。在严格控制机构编制的前 提下，按照“控制总量、盘活存量、优化结构、增减平衡” 的要求，采取切实措施，核减职能减少、工作任务不饱和单 位的人员编制。尽量把有限的编制资源向重大民生保障方面 倾斜，向基层和一线倾斜，向关乎全局工作方面倾斜。（四）参加社会保险的单位，甲方按照国家和地方的有关 规
15、定按期为乙方缴付失业保险金、医疗保险金、养老保险金 以及其他社会保险金。乙方个人应缴纳的部分可以由甲方从 乙方的工资中代为扣缴，统一办理有关手续，并及时以书面 形式告知乙方。（二十六）强化金融支持。专项建设基金要扩大支持新型 城镇化建设的覆盖面，安排专门资金定向支持城市基础设施 和公共服务设施建设、特色小城镇功能提升等。鼓励开发银 行、农业发展银行创新信贷模式和产品，针对新型城镇化项 目设计差别化融资模式与偿债机制。鼓励商业银行开发面向 新型城镇化的金融服务和产品。鼓励公共基金、保险资金等 参与具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。鼓励地 方利用财政资金和社会资金设立城镇化发展基金，鼓励地方 整合政府投资平台设立城镇化投资平台。支持城市政府推行 基础设施和租赁房资产证券化，提高城市基础设施项目直接 融资比重。机构情况。全市共设置事业单位 1800个。按层级划分， 市级 373 个，占%;县（市、区）级 1376 个，占%;乡（镇）级 51 个，占%。按经费形式划分，全额拨款 1226 个，占%;差额拨 款 192 个，占%;自收自支 382 个，占%。另参照公务员管理 单位 155 个。
