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1、以地票交易为借鉴建立土地当量交易制度进入论坛】 【推荐朋友】 【关闭窗口】 2009-10-26 00:00:00.0作者：白鹤祥京都议定书确定的基于市场的限额与贸易减排机制是全球温室气体减排领域中的一项重大 制度创新。国际碳交易市场以二氧化碳当量概念来描述一国二氧化碳的排放量,甲烷等其他 5种温室 气体也都可以折算成二氧化碳当量进行计量。通过碳当量的市场定价交易,实现了排放总量控制和排 放权个量有效配置的结合。农用地（耕地）转用在经济性质上与碳排放具有非常相似的特点,借鉴国际 碳交易机制,引入土地当量概念,以市场方式调节农用地转用权配置是保障国家粮食安全的可行方 案。目前,一些省份已经出现了
2、以市场方式配置农用地转用权的尝试,重庆市于2008 年 12 月开展的 “地票”交易就是其中之一。一、重庆地票交易的主要情况（ 一 ） 地票的产生 在重庆农村土地交易所交易的地票是包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村 公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地,经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的 农用地转用指标。它与国家土地管理部门分配的农业用地转用指标或耕地转用指标具有相同的性质。 地票的产生必须符合 2 个前提条件,经过 4 个环节。2 个前提条件包括 : 凡是农村集体经济组织申请耕地复垦 , 必须经 2/3 以上成员或者 2/3 以上成 员代表同意;凡是农户申请宅基
3、地复垦,必须有其他稳定居所,有稳定生活来源,而且有所在农村集体 经济组织同意复垦的书面材料。4 个环节依次为:由农村土地权利人向区县国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请 ;市国 土资源部门依据规划审批立项;土地复垦完毕后,复垦方向区县国土资源行政主管部门提出复垦质量 验收申请;区县验收合格后,向市国土资源行政主管部门申请确认,并由后者核发地票,同时向农村土 地交易所登记。地票目前以面积“亩”为计量单位。土地复垦由地方政府下属的土地收储机构专门组织实施, 农户个体和其他组织不能参与土地复垦。（ 二 ） 地票的拍卖 登记后,地票由重庆市农村土地交易所委托专业拍卖公司向竞买人拍卖。每一份地票为
4、100亩, 土地交易所按拍卖成交价 1%的比例收取佣金。2008 年第一批地票拍卖以“挂牌价”或略高于“挂牌 价”的价格成交。此挂牌价为考虑到农民补偿成本、土地复垦成本以及其他一些费用后的成本价格。 最近几期地票拍卖竞争更为激烈,价格呈上升趋势,一定程度上反映了竞买人对地票的接受程度在提 高。截至 2009 年8 月,重庆市共举办 5次地票拍卖会,累计拍卖地票 5800 亩,成交金额 4.98 亿元。 最终购得地票的竞买人主要是政府土地储备整理机构和房地产开发企业,主要用途是为城市重点基 础设施建设、工业项目和房地产项目准备建设用地。（ 三 ） 地票的使用对于政府土地整理储备机构而言,地票主要
5、用于为公共基础设施建设以及土地整理储备业务准 备农用地转用指标。民营房地产企业购买地票的主要目的是,推动政府加快对规划用途已经确定的某 一特定地块的征用和拍卖。政府在使用地票完成对该地块的征用后,仍然要按照土地招拍挂制度对该 地块进行公开拍卖。拍卖土地出让价格已经包含了地票价格,在经拍卖获得该地块后,持有地票的开 发商可以用地票抵扣该地块的相关土地有偿使用费和耕地开垦费,地票“落地”,完成整个交易流 程。当其他企业经拍卖获得该土地的使用权时,政府将在土地拍卖款项中扣出该宗地票拍卖的原始价 格支付给地票持有人,持票人须将地票转让给拍得土地使用权的企业。显然,如果地票持有人未能拍 到土地,那么将承
6、担购买地票的资金利息损失和其他机会成本。除通过复垦途径产生农用地转用指标外,每年国土资源管理部门还会分配一部分无偿使用的农 用地转用指标。重庆市为了推动地票交易市场的发展,出台了文件规范这一事实存在的用地指标供给 双轨制。具体的内容是:国家无偿分配的指标仅用于主城区工业、公共设施、教育卫生等事业性用地 及扩大内需项目或者分配给边远郊区县的建设项目;主城区经营性用地指标全部通过地票交易实现 市场化的分配。（ 四 ） 地票交易制度的局限性 地票核定没有量化考虑土地质量因素。尽管国土部门认为有必要在评审确定地票数量时考虑土 地质量状况,但在实际操作中,只要复垦土地达到了当地土地质量的平均水平,土地资
7、源管理部门就 赋予该复垦土地相应面积的地票。考虑到全国间土地的质量和生产能力存在巨大差异,建立全国性的 地票交易制度必须找到一种综合评估土地生产能力的方法,否则,其制度运行的结果可能会是占优补 劣,危害国家粮食安全总体目标。对交易参与各方利益缺乏有效平衡。一是土地复垦机构与农村经济部门间利益缺乏有效平衡。 目前,区县的土地收储机构是重庆市农村土地交易所管理办法规定的唯一土地复垦方,事实上垄 断了地票的供给。土地收储机构的优势地位使它能够压低对农户和农村经济组织的补偿,从而损害农 户和农村经济组织的利益。二是农户与农村经济组织之间的利益缺乏有效平衡。两者之间利益分配 较难建立有效的议价机制。目前
8、的做法类似于分成制,由上级政府部门确定两者在地票拍卖收益中分 配的比例。地票拍卖制度的缺陷。拍卖制度无法胜任在全国范围内交易时交易量和频率大幅增长的情形。 同时由于拍卖单次量小,而不同类型拍卖者的报价动机、成本评估区别极大,容易造成报价差异大、 波动大,缺乏前后可比性,不利于转用指标交易价格和交易量的稳定性和可参考性。此外,地票交易不 存在二级市场,地票持有人的利益往往得不到保护。在没有拍得地票所转用的地块时,持有人只能获 得拍卖地票原价补偿,从而承受资金时间成本损失。农用地转用指标分配欠公平。目前,农用地转用净额指标每年由国土资源管理部门确定总量并无 偿分配给省级地方政府。农用地转用指标的总
9、量控制和分配除了实现代际公平的目标外,还影响现世 地区间和个人间利益的平衡。国土地资源管理部门在分配指标时并没有充分考虑其中的公平因素。二、土地当量交易制度的基本框架 在地票交易制度的基础上引入土地当量概念,可以突破目前地票交易的局限性,进一步完善有关 制度,并可以将之推广至全国,成为类似于国际碳交易制度的国家粮食安全解决方案。（ 一 ） 土地当量的含义 土地当量是把单位面积的标准传统农田一年一熟种植水稻的粮食产出作为标尺,来衡量其他农 用土地相对粮食生产量的一种计量单位。土地当量提供了一种可以统一的综合化评估土地粮食生产 能力的标准。在此标准之上,国家的粮食安全目标可以量化为某一具体的当量值
10、,确保这一当量值就 能够确保粮食安全总体目标,同时,土地占补平衡可以扩展到全国范围,并成为真正生产能力意义上 的占补平衡。（ 二 ） 土地当量交易制度框架与国际碳排放交易类似,土地当量交易包括 3 个主要环节:一是确定计划年份各年净减少的农用 地当量,将这一当量分配给各省级行政区;二是当量配额（包括复垦土地产生的配额）进行一级市场交 易,完成初始定价;三是当量配额的二级市场交易。在二级市场基础之上可以建立土地当量的衍生品 交易市场。净减少配额的分配。每年一定数量的农业用地净转用对于维持经济发展必不可少。建议在考虑 公平因素的基础上,按明确的可以量化的准则在区域间分配净减少当量配额。比如,可以用
11、农村户籍 人口人均相等来计算,或者以人口和 GDP 混和指数法确定等。各省级行政部门的土地管理机构在每年 中央分配的当量净减少指标中,扣除一部分专门用于本地区公益性农地转用,这一部分当量不进入市 场交易。为便于市场参与者定价,以上比例的计划安排应提前披露。一级市场参与者与交易机制。由于我国目前各级地方政府都通过各类政府控制的土地储备整理 机构垄断土地一级市场,他们是农地转用指标的主要需求者。所以,土地当量一级交易市场的需求方 可以规定为这些地方政府所有的土地储备整理机构,此外,可准许一些具有确定土地当量需求的最终 需求者进入一级市场。由于土地当量的总供给已经确定,所以一级市场的定价取决于需求方
12、的需求函 数。可通过需求方单边报价的方式决定一级市场当量的价格。比如,每个需求方都同时上报各自的需 求函数,加总后可以获得总的需求函数。通过总供给量可以确定均衡价格以及各个需求者获得的土地 当量。这类似于排放权交易中的同时交易方式。二级市场参与者与交易机制。二级市场需求方应包括所有土地当量的最终需求者,也可以允许一 些普通投资者进入这一市场,以提高市场的流动性和效率。二级市场交易通过类似于股票市场的成对 交易完成。存储与限价机制。为了避免供求关系反映下土地当量的暴涨或暴跌,应为当量交易提供一定的弹 性缓冲机制。其中存储和限价两种机制应用最为广泛。存储机制是指当某土地当量持有人在当年当 量额度有
13、剩余时,可以用作未来自行抵扣或出售。存储机制实质上为当量价格设定了一个下限。限价 机制与存储机制相反,它对交易设置一个价格上限,凡存在交易超过某一价格水平可能时,所有交易 按此价格持行。这一限价被称为触发价格。三、对土地当量交易制度的进一步讨论（ 一 ） 当量交易应从增量着手 所谓增量是指交易所针对的土地当量仅来自于土地用途变化导致的当量变化部分,也就是说土 地当量变化来自于土地整理、农用地转用、灾损等几个有限的方面,而对于农业生产条件,农业生产 技术以及农业土地利用方式的持久性变化等则不计当量变化。建议首先从增量着手开展当量交易, 原因在于:一是由于决定土地当量的因素众多,如果从总量着手开展
14、当量交易,需要及时跟踪所有地 块的有关因素随时间变化的情况,从而确定当量的变化,这一模式交易成本巨大,可操作性不高;二是 在增量的基础之上进行当量交易即使有风险也是增量上的风险,发生总量系统性风险的概率较低;三 是增量模式可以立足于现行的“农用地转用指标”、“耕地转用指标”管理制度,制度调整的成本较 低。（ 二 ） 以土地分级管理办法为基础核定土地当量 核定土地当量的技术手段属于土地评价学研究的范畴。土地评价的主要目的是通过核定土地生 产能力,为土地利用和保护提供支持。当前大多数关于土地评价的具体模型是针对单一类型土地开发 的。土地当量核定所要达到的目标区别于现在所有的土地评价方法。它首先是跨
15、土地类型的综合评 价,要求对林地、牧草地以及畜渔产用地进行统一评价。其次,它对土地的评价是基于该宗土地潜在 的粮食生产能力,与一般的土地质量评价注重一般生产力折算又略有区别。目前关于土地评价的研究 虽然没有为通过土地评价获得土地当量值提供现成解决方案,但有关理论和技术发展却为未来开发 土地当量测算模型奠定了良好基础。一个折衷的方案是,在现有的农用土地分级管理办法的基础之上加以调整,获得初步可行的土地 当量核定方法。2001 年,国家土地管理部门对于农用土地分级管理出台了农用地分等规程、农 用地定级规程、农用地估价规程等专门文件,规范农业用地管理以及占补平衡活动。2006年 国土资源部公布了各省
16、区补充耕地质量按等级折算系数表,这标志着我国耕地在全国范围内的评 估折算已经进入可操作阶段。如果将林地、牧草地及畜牧渔产用地的折算系数补充入这一折算体系 中,就可以形成土地当量测算的粗略框架。（ 三 ） 解决地方保护主义问题 对于地方政府而言,出于本地利益（减支增收或提高地方竞争力）考虑,总希望在本地农用地转用 为建设用地的时候少核算相应的土地当量,在本地土地整理形成供给的时候多计算当量。有 3个方面 的措施能够缓解地方保护主义问题:其一,土地当量核定方法应尽量选择客观定量指标,同时当量核 定项目的资料程序应完全公开透明,以便公众监督;其二,可引入第三方独立评估审核机构;其三,建 立有关土地当量交易的法律法规体系,对土地当量评估核算过程中的败德行为予以约束。四、结论及建议 本文在对重庆市地票交易制度考察的基础上,提出了全国性土地当量交易的基础框架。对制度设 立有关条件和细节的分析表明,中国土地当量制度的建立并非遥不可及,如果能够在一些关键环节得
