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1、中国国债使用方向和国债政策可连续性 为扩大内需、推进经济增加，从1998年开始，中国已经连续4年实施了以“增发国债、扩大投资”为关键内容的主动财政政策。主动财政政策在“有效增加了我国需求、促进了国民经济的连续快速健康发展”的同时，带来赤字规模和国债余额的较快增加。为此，国债政策的可连续性及和其相关的财政风险问题引发了大家越来越多的重视，我国经济学家不但从短期效果和长久后果分析政府赤字和债务对经济发展的影响，而且从公共部门的预算约束（偿债能力）入手研究公共部门债务和赤字的可连续性和财政风险问题。这里我们关键从国债使用方向入手探讨国债政策的可连续性问题及相关的财政风险问题。一、国债使用方向和国债政
2、策的可连续性（一）国债政策的可连续性和财政风险。依据赤字经济学，国债政策的可连续性可了解为确保国债政策方法对国民经济运行总影响为正的前提下、政府可能维持的最大债务规模及赤字水平。之因此这么认识国债政策的可连续性，关键是因为：（1）20世纪30年代以来，宏观经济政策不但要达成和维持充足就业，而且为实现经济增加还要有意在现时消费和现时投资之间作出选择。所以，假如国债政策不能对上述宏观经济政策目标作出贡献，那么它就失去了存在的基础。（2）市场经济条件下，国民经济发展过程中的短期经济波动是由需求原因决定的。那么，假如国债政策是以经过需求管理、消除国民经济长久增加过程中出现的短期GDP波动为目标，那么，
3、它在时间上必定含有周期性特征；不过当国债政策的周期性弱化、最终成为意在调控总供给或总需求结构的宏观经济政策的组成部分时，它到底应连续多长时间、赤字规模的上限应该是多少，则取决于宏观经济指标情况。当然，伴随政府债务规模的扩大，财政风险将大大增加。严格地讲，和政府债务情况相关的财政风险是指出现财政无力偿还其债务，并继而引发政治、经济危机的可能性。考虑到经济增加的主要性，和政府债务相关的财政风险也应包含债务规模连续增加使财政政策效果由正变负的可能性。依据我们对国债政策可连续性和财政风险的定义，只要国债政策满足可连续性的前提条件，即服从和服务于宏观经济运行的要求，那么，财政风险应该是正常的和可控制的。
4、（二）国债使用方向在一定意义上决定财政赤字的合理性。通常来讲，作为需求管理的政策手段，以增发国债、扩大支出为内容的财政政策不关心国债的使用方向。当然，在有效改进需求不足情况的同时，能够产生良好的投资效益、且能为未来经济发展提供支持的国债支出结构肯定是最好的政策选择。撇开宏观经济调控原因，仅就财政预算探讨财政赤字的合理性问题，比较一致的看法是国债使用方向决定财政赤字的合理性。公共选择学派的创始人布坎南曾从借贷发明的资产及其相关收入（基础等同于从国债使用方向）入手，分析财政赤字的合理性问题。她同意“假如联邦的经费真是投资性质的，那么，经过举债来筹集资金是无可非议的。政府在这方面同一般的工商业的传统
5、做法没有什么区分，认真的财政计划许可经过借债来购置真正的资产项目”的看法。她指出：“稍加思索即可看出，上述论点值得高度重视。假如实际上联邦政府的经费中经过举债筹集的部分同可合适地列入公共投资的部分大致相等的话，那么在国家资产项下将有一项抵消项目，和表示公债现值的负债项目相平衡。在这种情况下，把举债和购置资产两方面全部作了统计，国家资本贮备的净现值就不会出现改变；当然，假如证实投资支出基础上是纯生产性的，按正规计算的现值还应有一些增加。问题似乎还在详细实际上，在上述出现赤字的时期内，联邦支出中有多少可列为真正的公共投资？而总支出中估量用于公共投资的部分又是否同实际上经过举债筹集的部分相靠近？”需
6、要说明的是，布坎南是在一定的前提下同意上述看法的。她指出：“单纯资产耐久性这一点还不足以说明购置该资产成为这里所讲的意义上的投资。要使政府开支的某个项目能成为纯资产，必需是决算表上能抵偿债务的正现值的资产，直接于该资产的纯收益必需有一个增值”。即“对政府来说，这个节省财政的准则要求列为”公共资本“并用以在资产负债表作为抵偿项目标资本，必需估计能有可计数的能变为货币的收入”。布坎南还对上述看法作了深入的说明，“像这么，对私人和政府借贷者来说，针对现行筹资情况，还没有一个普遍的规范化的方法来阻止借贷，尤其是包括到资本支出更是如此”。“不论是对家庭、厂商，还是对政府，为了实现谨慎的财务管理，存在着相
7、关财务责任方面的部分准则。筹借资金、发行债券必需限制在支出需求在时间上很紧的那些情况下，这或是因为出现了像自然灾难这么的非同异常的情况，或因为一项投资工程项目标需要。在每种情况下，借款全部必需伴伴随一个预定的偿债计划。假如是经过发明资本筹措投资基金而负债，债务的偿还必需预先计划同资本资产的使用或生产情况相一致。比如说，根据财务责任标准，政府能够发行公债来修建道路或高速公路，只要这些债务预定能在多少年后归还，且这段时间内，高速公路能够为该政治团体的居民们带来收益或好处。这意味着筹资标准能够是不一样的，像支出的形式能够不一样那样。这些规则使得下面一概念详细化了，这一概念是指只有在支出发生的一段时间
8、内的收益预期能够使延期支付费用正当化”。基于对借贷投资合理性的认识，财政政策规则对国债使用方向有相关要求。依据国际货币基金组织的研究结果，各国现行的财政政策规则关键有三种类型：预算平衡及赤字规则、举债规则和债务余额及贮备规则。“预算平衡及赤字规则”要求，财政收支平衡（即不许可政府借贷），或按GDP的一定百分比要求政府赤字水平的上限；结构性（或经周期性调整）收支平衡，或按GDP的一定百分比要求结构性（或经周期性调整）赤字水平的上限；常常性收支平衡（即只许可政府为资本性支出借贷）。“举债规则”严禁政府在我国发债；严禁政府向中央银行举债，或以政府以往收入或支出的一定百分比要求其向中央银行举债的上限。
9、“债务余额及贮备规则”要求，在债务余额方面，按GDP的一定百分比要求政府债务总量或净值的上限；在贮备方面，按年度医疗和失业金支付的一定百分比要求预算外应急基金（如社会保障基金）贮备目标。在上述财政政策规则中，预算平衡及赤字规则中的常常性收支平衡规则将政府借贷和支出方向相挂钩。在国际货币基金组织研究的国家中，德国、日本和美国全部不一样程度地实施或实施过常常性收支平衡规则。自1949年宪法修正案经过以来，德国联邦政府和地方政府一直实施常常性支出平衡规则。19461975年期间，日本法律要求中央政府必需保持常常性收支平衡；另外，日本政府计划从2021年开始重新实施常常性收支平衡规则。美国在不一样的时
10、期、以宪法修正案的形式、要求地方政府实施常常性收支平衡规则。（三）国债使用方向影响经济增加率，进而影响国债政策的可连续性。以上从财务标准出发分析了国债使用方向和财政赤字合理性的关系，现在我们要着眼于宏观调控效果说明国债使用方向和国债政策可连续性之间的关系。当国债政策的作用对象从单纯的周期性问题由需求决定的短期GNP波动，变为经济增加问题和制度性问题时，即变为由需求和供给共同决定的相对较长时期的国民经济发展问题时，国债使用方向不但能够经过国家资产负债表的改变影响赤字的合理性，而且能够经过人力资本情况和基础设施条件的改进激发民间投资的主动性、经过社会保障体系建设改变消费预期刺激消费等，提升国民经济
11、增加率、影响国债政策的可连续性。也就是说，在国民经济运行未达成充足就业状态，非自愿失业大量存在，且降低利率也不能带来私人部门投资有效增加、全社会投资额小于全社会储蓄额的情况下，增发国债并将国债用于政府的建设性投资支出，能够从为未来经济发展发明更加好的投资环境方面对经济增加做出贡献。仍以经济运行低于潜在充足就业水平为前提，在现有财力难以满足财政支出结构深入调整和优化需要的情况下，将一部分增发国债用于满足科技、教育、人才培训、文化等关键领域和项目标支出，用于支持农业基础设施建设、防灾体系建设、天然林保护、退耕还林还草和防沙治沙工程建设等，用于社会保障体系建设，将对改进和稳定城镇居民的收入增加预期、
12、降低城镇居民未来支出预期的不确定性、稳定和提升消费对国民经济增加的贡献率有主要意义。因为经济增加率的提升，将提升国债政策的可连续性。布坎南指出：“只要出现了实际的经济增加，债务的限额和财政上浪费的时间也会增加和延长。债务即使达成限额，经济深入的实际增加，能在一定时间内逐步减轻偿还现有债务本息的负担”。所以，正确的国债使用方向将增强国债政策的可连续性。二、怎样判定国债使用方向对国债政策可连续性的影响因为国债使用方向从本身收益情况和影响经济增加两方面作用于国债可连续性，因此能够分别从国债项目标本身收益情况、国债投资方向对国民经济增加的影响来研究国债使用方向和国债政策可连续性之间的关系问题。（一）国债项目本身收益情况。
