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1、新版聘任制背景下实施教师定期交流制的思考汇编 一、我国中小学教师聘任制度的实施现状与问题 中小学人事制度改革问题是当前教育改革中的重大理论问题和实践中亟待解决的难题。有关中小学人事制度改革的研究集中在中小学教师聘任制度研究和教师资源流动方向的调节两个方面。前者主要包括教师聘任制的必要性论述，制度与经验介绍，教师聘任主体、教师资格、教师聘任合同、教师权利救济等方面。这些研究都强调对当前教师聘任制度进一步完善，以适应中小学教育市场化改革的形势发展。但是，鲜有学者对教师聘任制本身进行反思性研究。后者的研究针对我国学校之间教师资源不均衡的现象，提倡引进日本和韩国的教师交流制度。但是，还没有学者对教师聘
2、任制和教师定期交流制的结合问题进行过探讨，究其原因是聘任制下的教师身份是专业技术人员；而定期交流制下的教师身份应该是公务人员，其结合点存在矛盾之处。 教师聘任制是学校适应市场经济的要求而出现的必然产物。教师聘任制具有聘任关系平等化、聘任关系契约化、聘用过程社会化和公开化、聘用机制竞争化等优点。计划经济时期，教师的录用、任命和调配等管理工作都是通过计划与行政的形式和手段进行的。其弊端是用工形式僵化、教师流动渠道不畅、竞争意识缺乏。教师聘任制的实施推动了校际校内的竞争，一定程度上改变了计划经济时期僵化的教育人事制度，为学校注入了新鲜的活力。改变了铁饭碗和人浮于事的状况，建立了与市场经济体制基本相适
3、应的人事制度，其大方向和基本措施是正确的。 教师聘任制在实施过程中也碰到了很多困难：很多地方教师聘任制在1999202x年进行过一段时间后，要么陷入停顿状态，要么徒具虚名，要么校方说了算，缺乏合法程序。学校人事安排更加复杂化。落后地区师范毕业生实质上仍然实行分配与调动的形式，同时夹杂了学校聘用制度，教师处在多重人事关系中，人事变动中权力寻租和行贿受贿行为屡禁不止。教育主管部门人事宏观调控能力降低，区域发展教师资源失衡严重，城乡和东西部之间教师待遇差别增大。一批具有高学历、高职称的教师从乡村流向县城，从县城流向城市，从西部流向东部，并且流失数量逐年呈上升趋势，造成城市、城镇、发达地区学校教师富余
4、而农村、山区、少数民族地区学校教师缺乏的现状。重点学校、示范学校、中心学校教师拥挤而一般学校、薄弱学校、边远地区学校教师缺编。区域间教师资源的不平衡状况成为当前教育改革中必须解决的问题之一。我们认为，这些问题的出现并不是学校实施教师聘任制不力，而是中小学教师聘任制度本身固有的缺陷所致，即单一的教师聘任制不符合基础教育阶段的教师管理要求。 二、中小学教师身份的公务性质 从职业性质上而言，中小学教师与市场经济中的其他专业技术人员和自由劳动力之间还存在差别。中小学是国家为实现国家教育权和公民受教育权的特定目的而设立的公益性机构，学校行使的是法律授权或教育行政机关委托对教师行使管理的职能。学校与教师构
5、成的关系主要由行*而不是全部由劳动法调整。中小学教师从职业性质上来说肩负着国家的委托。执行国家意志。必须实现国家目的，代表国家对接受基础教育的公民履行政府责任。教师法第三条规定，“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养*事业建设者和接班人、提高民族素质的使命，教师应当忠诚于人民的教育事业。”教师法第八条教师的义务第二款规定，教师要“贯彻教育方针”第三款规定“对学生进行教育和爱国主义教育，法制教育”这些规定表明了中小学教师职业的公务性质。中小学教师的工作与其他专业技术人员以及自由劳动者也有一定差别，单一的市场自由聘任制难以保障教师的权利，如工资福利待遇等，也难以保证其义务的履行，如
6、忠诚于国家和不能罢工等政治要求。从这一点而言，计划经济时期教师作为公务员的身份和工作派遣与调动制度也不是全无理由。 事实上，当前西方国家大都仍然把中小学教师定位为公务员，或公务雇员或教育公务员。教师候选人由政府公开选拔，择优录用。公民在取得教师资格证书并获得教师职位后，其身份就是国家公务员，适用本国的公务员法或根据教师职业的特殊性而专门制定的教育公务员法。他们的职业由国家及地方公务员法来规范，纳入国家公务员行政管理系统中，工资由国家或地方财政承担。 在德国，中小学教师归属公务员系列，其法律地位适用联邦公务员法大纲、各州公务员法与薪俸法，以及其他特别法令，享有公务员法规定的各项权利，如财产性请求
7、权、人事代表的参决权、人事*阅览权等等，此外还享有一些特殊的权利，如教育自由权。但是，教师的某些权利也受到限制，例如中小学教师享有工会或职业团体组织权，但不享有罢工权；依公务员法，教师负有忠诚、服从、职业守密、不收受馈赠等义务。 在日本，国立中小学教师享有地方公务员身份，适用国家公务员法，地方中小学教师享有地方公务员身份，适用地方公务员法的各项规定。但是中小学教师工作性质和条件方面，又区别于国家机*务员。单独有教育公务员特别法。根据法律规定，非因法定事由，教师不被降职、免职或*，同时，教师的争议权受到禁止，关于组织权、集体交涉权等基本劳动权利受到特别限制。 英、美两国公立中小学教师是国家的公务
8、雇员。公务雇员在身份上兼有公务员和雇员的两种特征。教师的公务员身份，是指教师主要由地方政府任用，教师享有公务员的某些特权，与地方政府在行政上是隶属关系。法律规定，教师采取忠诚誓言宣誓以支持宪法和政府，反对任何武力或暴力颠覆，在工作义务和个人、财政、政治或家庭利益上与政府保持一致，没有冲突等。教师的雇员身份。是指教师与地方教育当局签订聘任合同。约定任职期限以及与地方教育当局签订合约，一经试用合格非罪犯或不道德、不合格不能被解聘。教师的雇佣和解雇不适用于一般的劳工关系法，也不适用于国家公务法律条款，而是由仅适用于学校雇员的法律明确规定。教师的公务雇员制度，一方面可以使教师在自由聘任的前提下政府能够
9、对教师资源进行调控，另一方面能够按照公务员的法律保障教师的权利和义务。 基于中小学教师的职业性质及国外对其法律地位的规定，我们认为，应重申教师的公务性，在身份上重新确立公务员身份，为教育人事部门在局域内学校之间的教师数量调节和流动的合法性确立依据。在此基础上参照美国教师聘任制度、日本教师交流制度，并结合我国专业技术类公务员的聘任和交流制度改革设计，重构我国中小学教师人事制度。 三、中小学教师聘任制与交流制的结合 我国中小学教师资源的不均衡问题，不是仅仅对教师聘任制本身进行修修补补就能解决的。不可否认，规范 化的教师聘任制似乎在一定程度上也能起到平衡教师资源的问题，但它不能从根本上解决这一问题。
10、事实上，教师的自由聘任制度正在加剧教师资源的不公现象。自由聘任的后果是那些有能力、有关系的教师拥挤于条件优越的东部地区学校、城市学校、示范学校、重点学校和中心学校，而边远地区学校的教师则是那些能力相对低下，缺乏社会资本的教师或基于出身限制在居住地的人员。理论上认为，在劳动力自由聘任的市场经济中，薄弱学校、边远地区学校的教师资源问题也可以通过市场中的自由聘任方式解决，比如要推动教师从优越环境向不利环境的逆向流动，重赏之下必有勇夫，给这些地区的教师设置特别优厚的待遇，我们不用担心没有老师，或者优秀教师去这些落后地区和薄弱学校安心从教。但是考虑到广大农村及其落后地区的学校数量上占据优势。尤其是国家的
11、教育财政紧张状况，这种做法实践上行不通。同样，平衡地区间教师资源的手段，如提高工作环境条件、改善学校间、家校间的交通状况等规划短期难以实现；强行留置、惩罚性遣送部分教师或新生调配至艰苦地区长期任教，既无法调动这些教师的工作积极性又不符合民事性质的教师聘任制的平等性，违反公平原则。更重要的是这种方式本身为权力寻租制造了机会，成为教育主管领导收受贿赂屡禁不止的*渠道之一。公平问题只能用政府公权力去解决而不能由市场职能去调节，这是基础教育对政府责任的要求。以下，我们以美国和日本的中小学教师任用制度来看政府在人事管理中的职责。 美国学区的教师聘任制度。美国教育采取地方分权制，学区作为教育的基层行政机构
12、，它位居学校之上，对教师聘任总体上作出指导、调节与控制。教师聘任以招募开始，经录用和分配工作两个阶段，最后以地方教育委员会与被聘者签订聘约为终。招募。招募工作主要由学区管理者负责，根据当前及长远对教师的需求_由学区人事关系部主任在报纸和杂志上公开刊登招聘广告。公开的有关空缺职位情况包括校名、年级、学科、职位的资格要求，工作量、报酬以及申请程序等；录用。应聘者向学区递交申请表及相关的书面材料，主要包括毕业证、教师许可证、测试成绩单、健康证明以及推荐信等。面试选拔委员会通过提问、交谈、笔试等方式全面考察申请人的教育观念、知识水平、性格特点、交往及团队协作能力等素质，考核合格后由学务长提出录用的建议
13、；分配工作。选拔委员会向学区教育委员会或学校董事会推荐，并由学区教育委员会或学校董事会决定聘任，签订聘约，试用期三年。应聘者的工作安排等细节性的具体的操作过程由校长全权负责。签定长期聘约的教师，若在试用期获得学区和学校管理者的好评，可申请转为终身聘用。获得终身聘用资格的教师受终身聘用法的保护。 在美国，学校与教师双方的权利与义务都在合同中明确体现出来。教师聘任一般都包括两份合同：一份是由教师工会与地方学校董事会签订的集体合同，来构架教师聘任的一般条件；另一份是学区与教师个人签订的合同，在集体合同基础上更加具体详细地规定某个教师的权利和义务，由教师个人与学校董事会签订，只对个别教师有效。教师也可
14、以拥有关于训练或其他额外任务安排的单独或补充性合同。 可以看出，美国的教师聘任体现出以下特点：学区在教师聘任中起着组织、领导和调配的作用，学校董事会与教师工会及教师签订聘任合同的方式来规定学校、教师的权利和义务，规范学校和教师的行为，调节学校和教师之间的法律关系，细则明确具体，易操作。 日本中小学教师的定期流动制度。教师定期交流制度是指以促进教育区域均衡发展和满足教师专业全面发展为目标，所有中小学教师在一所学校任教若干年后，政府或教育行政部门根据区域教育发展的需要，规定教师在区域内不同学校之间进行定期流动的制度。在日本，中小学教师的定期流动属公务员“人事流动”，如升迁、调离、流动换岗及自然减员
15、、退休等范畴。教师的定期流动带有义务性质，日本法律规定，教师在同一所学校连续工作不得超过5年。教师的人事管理权限集中于县一级教育主管部门。按文部省的要求，日本中小学实行教师定期流动的目的主要有三个方面：一是不断提高教师的工作热情和创新能力以及多样的经验积累；二是合理配置人才资源，保持学校之间的水平均衡；三是打破封闭状态，保持学校办学的活力。 日本教师定期流动的政策规定，流动的对象分为几种情况：凡在一校连续任教10年以上以及新任教师连续6年以上者；为解决定员超编而有必要流动者；在区、市、街道、村范围内的学校及学校之间，如教师队伍在结构上不合理，有必要调整而流动者。另外，日本对不应流动者也作了相应
16、的规定，如任教不满3年的教师、57岁以上未满60岁的教师、妊娠或休产假期间的教师、长期缺勤的教师等。具体做法是，每年11月上旬由县一级教育委员会发布教师定期流动的实施要旨，内容包括地区的指定，有关原则、要求等。全体教师都填写一份调查表，其中包括流动的意向，最后尊重本人意愿并与之商谈后由校长决定人选，并报上一级主管部门审核，最后由县教育委员会教育长批准。到来年的4月新学期前全部到位。 日本教师流动的特点是实施过程由政府全程组织和管理，教师流动过程中政府主导色彩较浓。日本没有重点学校和普通学校之分，学校教育质量差别不大，中小学教育发达且均衡化程度高，这一定程度上归功于教师的定期交流制度。教师交流制度对提高教师素质和工作热情，积累丰富经验以及合理配置人力资源，保持学校间的均衡发展等方面起了很大作
