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1、残疾人事业的发展水平在很大程度上体现为向残疾人所提供的服务质量与服务水平。中国 残疾人联合会章程明确规定残联的三大职能是“代表、服务、管理”，从某种意义上讲，均 可理解为狭义或广义的服务。代表职能归根结底是维护残疾人的根本利益和合法权益，可以 理解为维权服务。管理职能是残联受政府委托行使管理和发展残疾人事业的行为，管理也是 服务。至于残疾人康复、教育、就业、扶贫、宣传、文体、无障碍环境建设、信息化建设等 等业务领域,就更能体现服务的本来内涵，而且从满足残疾人日益增长的物质文化需要而言， 服务的深度和广度都可以说是难以穷尽的，这也正是残疾人事业所面对的挑战和诱人的发展 空间。一、残疾人服务的发展
2、有无规律性可循开展残疾人服务需要载体，需要平台,无论从满足社会需要还是提升残联自身服务能力而言， 残疾人服务机构的建设问题都值得提到足够的高度来考虑。残疾人所能享受服务的有无、多 寡与质量高低，很大程度上体现在残疾人服务机构的有无、多寡与专业化程度上。从1988年算起，我国残疾人事业发展已经跨过17个年头了，残疾人服务机构作残疾人事业 的一个重要子项目，其发展究竟有无规律存在？各地残联陆续兴办起的残疾人服务机构，究 竟是数量的叠加抑或有内在的联系，是出于“政绩工程”的冲动还是事业发展的客观规律在发 挥作用。还有，这些服务机构的建设轨迹或曰兴办次序，是否反映出事业发展循序渐进的阶 段性？其特定的
3、阶段之间是否存在着一道不可逾越的“卡夫丁峡谷”？值得有志于探索残疾 人事业规律性的人们认真思考。二、国外境外残疾人服务的发展轨迹与现状他山之石，可以攻玉。改革开放以来，中国大陆的残疾人工作者，尤其是东南沿海地区的残 联工作者，能够比较方便地走出国门，接触到经济发达国家与境外地区的前沿资讯，考察当 代各国各地区残疾人福利事业的发展状况。也许是限于考察时间与路线，也许是方便得到集中而直观的认识，外国东道主给我们看的往 往是当地的服务机构一一这也从一个侧面说明了服务机构与一国一地残疾人福利事业之间 密切相关的关系一一于是我们就有了根据不同经济发展阶段国家和地区残疾人服务机构的 现状，对当地与其它地方
4、残疾人福利事业的发展状况作一个比较的可能。为了避免引起不必要的争议与纠纷，请允许我们在下面提到相关国家和地区时以英文字母代 替其国别或地区名称。在某些发展中国家，我们可以看到残疾人事业距离“原点”并不遥远的状况。在B国，我们 可以看到触目惊心的贫民窟，漫山遍野依山而建，土木搭建的简陋房形建筑完全覆盖了山岗 的每一尺土地，蚕食掉每一寸绿地，象骇人的蚁巢，经过这里的汽车司机夜里都不敢稍作停 车，连健全人都生活在近乎原始状态，遑论残疾人。无怪乎I国的总理在答记者问为何不能 给残疾人更多照顾时坦率地说：我不能，因为还有更多的正常人需要我们去照顾。在发展中国家和初步迈入发达门槛的国家，我们可以看到初具规
5、模的残疾人服务机构。这些 机构的特点是“全”，小而全或大而全，“小而全”指的是由于主办单位的资源制约，只能先办 一些中小型的服务机构，往往因陋就简，“土法上马”，先满足机构内残疾人最主要的需求， 然后又根据残疾人日益增长的其他需求（这些需求往往因当地未有其他合适机构提供而得不 到满足），把服务项目逐渐延伸开去，于是一个中小型机构便涵盖残疾人康复、教育、就业、 文体兴趣种种服务，这种“全”往往显得“杂”，样样有一点，每一样都不能充分展开或向纵深 发展。“大而全”则往往是一个国家或地区较大的机构，为了体现“有这种服务”一一即填补某 种空白一一而建设，机构的规模相对大，里面预设了残疾人服务的相关项目
6、，由于这些项目 只是在机构中占一席之位，分解到每个项目而言仍然是“小”。能进入机构得到服务的残疾人 享受到的条件相对优越，但这种相对优势的待遇只限于个案，并不能保证覆盖当地有需要的 人士。在P国某大型康复医院，负责人表示，前者有的人已在医院呆了 10多年，后者可以 申请轮候，不过，轮候10多年未能入院者大有人在。“大而全”的另一种现实考虑是，当地 对残疾人福利事业的投入仍然受制约，必须要有成本考虑，一个大型机构的后勤管理成本必 然低于可容纳同样数量残疾人的若干个中小型机构。不过，K国的有关机构人士已经觉得： 太大的机构有些不合时宜，远处的残疾人来接受服务已开始感到交通、时间、费用的不便， 今后
7、如果兴办新的机构要考虑“小”一点，以适应接近社区。在发达国家和地区，我们可以看到服务机构在数量上朝着满足社会需求、技术含量上朝专业 化发展的趋势。从现有资料可以看出，现代意义的残疾人服务在发达国家起步于第二次世界 大战后，推广于上世纪六七十年代。二战的伤残者被视为对国家有功之人，可以说比此前“普 通”的残障人更有理由主张其权利，社会尤其是政府也更认同有照顾他们的义务。随着工业 化的发展，汽车的普及，车祸增多，其幸存者往往以截肢或瘫痪致残。按中国现阶段国情忖 度，能率先驾车者多是先富起来之辈，况且车祸后有不菲的保险赔偿，使他们有能力支付更 为高额的康复服务帐单，从而刺激了服务技术的研究与应用，加
8、上发达国家的经济社会已经 达到一个相当的高度，残疾人服务机构的首要考虑也逐渐从经济承受力转移到满足社会需求 上。J国儿童福利法规定，智障、重度肢体残疾儿童不能由家庭自己养护，必须送到专业机 构如综合疗育中心去，至一定年龄后，再视情况转介到其他服务机构，如需要接受教育的进 入特教学校，然后再转入庇护性工场或公开就业；如需要接受康复服务的继续在康复医院训 练或入读智障者终身养护学校。由此激发出的庞大社会需求，催生了众多专业服务机构。残 疾人人数30-40万的H地区，拥有各种服务团体达100多个，各团体下属的服务机构逾4000 家；这些机构并不是按照严格意义的社区而设，往往是立足于服务某些地区，这些
9、地区涵盖 或辐射若干社区，专业机构不至于因局限于社区而在服务人数上“吃不饱”，而各种专业机构 各有侧重的服务内容客观上对于社区起到一种网络覆盖的效果。C国T城的康复中心投入约 1.72亿元人民币元正在兴建一个可移动的巨型平台，以研究晃动、风雪、夜晚、家居等种种 不同环境对残疾人的影响，从而完善无障碍设计和开发康复用品用具，其研究理念是克服残 疾人康复、技术、设备与其它领域技术相比所存在的技术功能性差、实用性差。该项目由该 国和国外至少8个研究中心的学者合作分成运动、活动、交流、认知、睡眠与心肺、康复系 统优化等6个专科小组进行研究。在“咼福利国家”，我们还看到在生产力咼度发达、咼税收支持下的咼
10、保障度的社区服务、社 区康复。在D国，30年前出生的孩子多是由家庭照料，现在则是由社区照顾，75%的妇女 选择出来工作，把小孩委托给在劳务市场找到的护理员护养，养育小孩费用的三分之一由孩 子父母支付，其余由国家支付。上世纪七八十年代许多老人选择长期住在医院，这并非是因 为生病，而是年龄大趋向“残疾化”，行动不便，无人照料。专家认为，长期住院会导致活动 能力与生活自理能力的下降，应提倡社区的问题在社区解决，越接近公民越好。此后，老人 护理中心、日间中心之类的社区护理机构和家庭护理兴起，90%的老人不再动辄赴医院而是 由家庭医生或护理中心照料。家庭的设施如门、通道、卫生间不适合无障碍使用要求的，可
11、 由国家资助予以改造。该国法定的社区服务内容包括：个人护理、卫生清洗、康复训练、护 理支持（当家人不能提供时）、配送食品、为瘫痪人士喂食、对75岁以上人士的定期巡访。 据了解，申请接受社区服务的人士有70%的人是要求派人陪同去医院看病检查或帮助购物， 25%的人需要夜间或周末护理，5%的需要24小时护理。有紧急呼叫服务，还有夫妻一方长 期照料生病或行动不便的另一方，需要出外办事乃至旅游时，也可提出社区照料。以上的服 务费用均由税收支付，在人均GDP高达3.4万美元的经济实力支持下，政府考虑的是社区“应 该”为公民提供服务。当然，卓有成效的社区服务，对降低医疗成本是有利的，对老人、残 疾人的身体
12、康复和心理康复尤为有利，最终提咼的是国民人均寿命与生活质量。D国的每年 人均住院天数仅为5天，比同属第一世界的J国少了 20天。C国的社区服务资源中心占地 不大，人员不多，但中心整合了各种信息和资源，以网络或传统方式向残疾人提供专业指导 和帮助。如果说在发展中国家要构建一个同样中心的硬件也许并不难，难的是当地没有那么 多资源可供整合与提供。换个角度，这也说明了足够的专业机构的存在，才能为高水平社区 服务提供足够的支持。三、“四阶段论”残疾人事业涉及面广，仅业务领域从大的方面而言就有康复、教育、就业、文化、法制建设、 无障碍建设、社区工作、社会保障、组织建设和信息化建设，其中仅康复一项就可再分为
13、8 个子项目；领导重视程度、残联自身努力程度和社会支持度也都决定了一地区残疾人工作的 发展格局。但如果要从纷繁复杂的指标体系和难以量化比较的状态评价中超脱出来，我们可 以寻找一些直观便捷、又易于通过比较找出差距所在的标志,从而寻找出缩短这些差距的路 径。作为改革开放先行一步的广东地区包括其中心城市广州市，残疾人服务有了长足的进步，但 与经济发达国家和地区相比仍然存在差距，这是不争的事实。问题是差距主要体现在什么地 方？若按两大标志衡量，则现代残疾人事业起步于上世纪80年代末的粤穗在普惠性法规政 策的出台方面，与70年代就起步的香港地区其实是各有千秋。广东从1990年起陆续制订了 广东省实施中华
14、人民共和国残疾人保障法办法广东省分散按比例安排残疾人就业 办法和广东省无障碍设施建设管理规定，广州市从92年起先后出台按比例就业、无障 碍设施、专用机动车管理、优惠措施等地方性法规、政府规章、规范性文件6件，还有关于 残疾人的专门条款列入广州市城市规划条例、广州市城市路桥隧道车辆通行费年票制试 行办法等多部法规中，广州市实行的最低生活保障制度和贫困残疾人专项补助金虽然由于 经济发展水平制约在金额上不及香港的综缓和伤残津贴，但性质却相仿。而香港关于残疾人 的完整法令是1997年由署理行政长官签发的残疾歧视条例，近年来香港的同行还提出在 按比例就业立法方面要向内地学习。但是，穗港两地的差距主要体现
15、在服务机构上，两城市 总人口与残疾人数相似，但全港拥有机构4000家，广州仅得200个左右，即使是广东省也 只有残疾人康复项目1223个，至于专业人员队伍的数量、专业服务理念和服务水平方面的 差距就更为明显。如果前面的叙述与实际情形大致不差的话，我们是否可以得出以下推论：（一）衡量一地区残疾人事业发展水平简便直观的两大标志，一是普惠性的法规政策之有无 与多寡，二是服务机构的数量与质量。（二）残疾人服务与服务机构的发展大致可分为以下四个阶段。1. 原生态阶段。残疾人按照“自然”的状态生存在社区，接受服务的地点家庭，社区和家庭 有条件者便能享有一些照顾，反之则无。当地没有或几乎没有服务机构。2.
16、初级阶段。残疾人事业起步，新兴办的或初具规模的综合性服务机构出现，投入和专业 人员的制约是困扰机构运作与发展的重要因素。3. 专业化阶段。服务机构数量增多、专业分工细化、技术含量提高，对一国一地区而言是 从“有”综合服务进化到比较普遍地享有专业服务。残疾人服务界出现乃至成形，服务机构为 专业人士队伍提供依托平台，又为社区服务提供指导、辐射、资源整合和专业水准的服务。 专业化服务机构的下一步是通过服务规范化、服务质量评估客观化去赢得社会的认同，争取 一定量的服务对象，以取得运作和发展必须的投入。4. 高水平的社区服务社区康复阶段。达到这一层次的社区服务，仍有着就近就便的特点， 与专业机构阶段后期高水平的机构服务相比可以相对节省投入，但由于老人、残疾人接受的 并非是仅仅来自本社区的因陋就简的服务，而是在社区里享受来自中枢机构的服务或相当于（从个性化人性化角度而言是优于）中枢机构水平的服务、因此其总体投入的绝对值是绝对 大于此前任何一个阶段的。由于资源投入、提供服务
