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1、共同利益界定、权力配置与制度设计摘 要：高校联盟是高校优化资源配置、更快提升自身在高等教育领域核心竞争力的战略选择。高校联盟的协同绩效，与其治理结构密切相关。高校联盟的治理结构分为内部治理结构和外部治理结构。从系统论角度看，共同利益界定、权力配置以及制度设计是内部治理结构的基本要素，其中，共同利益界定是核心，权力配置是关键，制度设计是根本。根据国内外大学联盟的实践经验，将大学联盟明确界定的共同利益， 按照实现的难易程度， 由低到高分为三个层次，即资源共享、资源共建与获取竞争优势，它们代表了联盟发展的三个阶段。三种类型的治理结构即共享型、共建型和共生型与上述三个阶段相对应。在资源共享阶段，联盟治
2、理结构在权力配置与制度设计上应重视各权力主体的责任性与制度的激励功能。在资源共建阶段，应突出治理结构中的联盟体权力的权威性，强调制度的合法性。在获取竞争优势阶段，联盟体应强化各种权力之间的互赖性，充分发挥制度的协商价值，打造共生型联盟。关键词：共同利益界定；权力配置；制度设计；大学联盟；治理结构纵观 20 世纪西方大学发展史，能够看到一个突出的现象，那就是当今世界上公认的一流大学如哈佛、 耶鲁、牛津、剑桥等，无不是某个或某几个高校联盟的成员校。有学者指出，高校间结盟发展正在成为国际高等教育舞台上的引人注目的“新景观”和“新趋势” 。 1 在国外高校办学经验的影响下，自 2009 年我国 9 所
3、一流大学结成 C9 联盟至今，不同地域范围、各种办学层次的高校争先恐后地结成联盟、抱团发展。据不完全统计，仅在 2017 年成立的比较有影响力的高校联盟就多达 6 个。有学者认为，随着“双一流”大学建设政策的实施，高校联盟的数量还将持续增加。2高校联盟数量快速增加的事实表明，通过资源共享、优势互补、错位发展的方式迅速提升学校核心竞争力，已成为各级教育行政部门和大学领导人的共识。然而，正如高校联盟的研究专家弗里茨 ?格鲁普（ Fritz H.Grupe ）所说：“原则上的认同和行动上的认可之间存在着令人懊恼的遥远距离。” 3 人们对联盟的热情掩盖了联盟实际运行中必然存在的困难（各种矛盾、分歧和冲
4、突） ，这些困难在联盟的倡议者那里要么不置一词，要么避而不论。 “如果有人认真地翻阅一下关于高校联盟的期刊论文、联盟的年度报告、项目总结和业务通讯，以及会议上发表的演说，他就不得不相信：每一个合作的青蛙在被亲吻之后，都变成了王子。” 4 他直呼：“承认可能存在的困难乃是解决它们的根本之道。 ” 5 大学联盟的治理者需要“对合作项目的组织和管理有更加清楚明白的了解”6 。一、高校联盟治理结构的内涵成立高校联盟并不能必然带来“协同效应” 。高校联盟的领导者必须从“正视困难”而不是从“憧憬未来”开始工作。摆在联盟领导者面前的“困难”可能有：如何使需求各异、价值观不同的成员校代表们能够拟定一个目标清晰
5、、使命明确而又具可操作性的联盟发展计划？如何设计联盟体的组织结构？应选择何人出任联盟的执行官？如何避免或防止联盟体与成员校，以及成员校之间可能发生的利益冲突？如果发生了利益冲突，该怎么办？如何吸引成员校的师生积极参与联盟安排的各种项目？联盟日常运行的经费从哪里来？如何获得（包括持续获得）政府和社会的资金支持？如何保证成员校不因人事更迭（特别是校长的更换）而致使联盟项目实施发生中断？谁来监督以及如何监督联盟的决策者、执行官及其团队？等等。从根本上看，上述十大难题可以归纳为以下三个方面：一是共同利益界定（ 1、 4、5），二是权力配置或分配（ 2、 3、 10），三是制度设计或安排（ 6、 7、
6、8、 9）。上述困难均与高校联盟的治理结构密切相关。一个合理的治理结构可以使上述困难迎刃而解。一个任意的或错误的治理结构则是造成这些困难的根源。 在这里，之所以使用 “治理”（ governance）而非“管理” （ management）来指称高校联盟决策与执行过程中实际存在的利益相关者之间的权力关系，是因为高校联盟是彼此无隶属关系的多元主体组成的复合型组织，在决策与执行、命令与服从之间的界线是模糊的和动态的，在联盟的集体行动中，各行动者是主体间的关系而非主客体的关系。一言以蔽之，高校联盟是一个主体共在的场域，指引着协同行动的观念逻辑是主体间性的而非单纯主体性的。劳凯声教授指出，一般意义上的
7、管理，更强调一元主体自上而下的“支配” 。7 决策者与执行者界限分明，是一种主体对客体的关系。褚宏启教授认为，治理内在地含有“共治” 的意蕴，其突出特征在于 “多元主体的民主参与”。8 基于上述对治理的认识，笔者把高校联盟治理定义为，高校联盟 ?韧舛嘣 ?主体基于对共同利益的界定，共同参与联盟体的权力配置与制度设计的动态过程。依据这个定义，从系统论的角度看，高校联盟治理包含着共同利益界定、权力配置和制度设计三个要素，我们把这三个要素及其关系称为治理结构。在这三个要素中，共同利益界定是核心，权力配置是关键，制度设计是根本。“核心”意味着主体间权力配置和制度设计必须以共同利益界定为中心，从本质上看
8、，权力配置和制度设计乃是联盟体为促进共同利益而作出的必要保证。 “关键”的含义是，只有权力配置合理才能够真正体现和促进共同利益，也才能为制度设计提供合法性基础。如果权力配置是任意的，各权力主体不能相互制约、各司其职，那么联盟就很可能会堕入或者“各行其是”或者“无所事事”的境地。 “根本”指的是离开了制度设计这个要素，共同利益界定和权力配置都会缺乏可持续性，而频繁的界定和配置将会消耗大量的人力、物力、财力，这种消耗不仅毫无意义而且危害极大。人事更迭、联盟内外部环境微小变迁都可能由于缺乏成文制度约束而使合作行为背离“初心” 。共同利益不会自动实现，除非人们按照某种不能轻易变化的制度约定进行持续的时
9、间、精力和财富的投入。权力配置也不会必然引起服从，除非制度为其提供依据。在治理过程中，主体之间围绕着上述三个要素所发生的乍看起来错综复杂的关系，正是治理结构的表层。我们需要透过组织的表层深入到组织的内部机理亦即治理结构，才能对联盟治理领域存在的看似芜杂、混乱的行为选择作出正确的分析与解释。 值得注意的是，高校联盟治理结构不同于企业治理机构和政府治理结构，因此，我们不能把企业和政府的治理模式简单照搬到高校联盟的治理之中。首先，高校联盟不似企业以赢利为目的，这根本上是由其成员校的公益属性决定的。高校乃是公共利益的代表，它培养的是人才，供给的是知识，不是商品。因此，高校联盟治理必须尊重人才成长规律、
10、大学自治和学术自由。其次，虽然政府与高校联盟同样也把促进公共利益作为根本目标，但是，实现这一利益的机制是有区别的。政府运作的基本方式是科层制。科层制是自上而下的权力配置方式，强调下级对上级的服从，其权力本质上是强制性的。高校联盟则不然。联盟的领导者并没有被法律或政府授予高于其成员校之上的权力，相反，其权力正来源于各成员校的自愿 ?渡，因此，它依靠的是说服而非强迫， 其权力本质上是道义性的，需要借助治理对象的自愿同意才能施行。而且，绝大多数高校联盟不具有法人资格，且相对松散，这种组织特质根本上决定了其治理结构的特殊性。从治理主体的来源角度，高校联盟治理结构可以进一步分为外部治理结构和内部治理结构
11、。所谓外部治理结构，指的是联盟体与外部主体如政府、市场、社会、公民个人之间发生的特定关系以及这种特定关系的再生产。内部治理结构处理的是联盟体内部各利益相关者之间发生的特定关系，规定了这种特定关系的具体对象、范围和条件。本文主要考察的是内部治理结构。高校联盟外部治理结构也是一个非常重要的问题，笔者将另撰文讨论。二、共享型治理结构汉语中，利益是“好处”的意思，与“害”和“弊”相对。好处就是能够满足主体的某种需要和目的的事物。英语中，利益（ interest）一词来源于拉丁文的“ interesse”，意为“处于 之间” 。 9 利益好似纽带或桥梁把主体与某物关联在一起。综合中英文中对“利益”的认识
12、，结合要讨论的具体问题，我们把共同利益定义为：对高校联盟治理的所有主体来说是“好”的东西，正是它把大家联结在一起，它是主体间意志的表达。联盟的目标正是成员校共同利益的体现。从国内外高校联盟的实践可知，联盟的具体目标多种多样。有些联盟致力于学分互认、学生互换、教师互聘、跨校注册、联合招生和考试、馆际互借、互派管理人员挂职等。概括地看，这些目标表明联盟把最大限度地交换和分享彼此已有的人、财、物资源作为共同利益。我们把这种层次的共同利益称为资源共享。联盟以资源共享为核心进行权力配置和制度设计，我们把这种治理结构称为“共享型”。共享型治理结构多存在于高校联盟的初创阶段。在这个阶段，高校之间缺乏对彼此的
13、了解，更缺乏彼此较长时间合作的成功经验。因此，各方对共同利益的界定往往体现在比较容易实现的目标上。实现这些目标，往往不需要承担多大风险，在管理上主要依托本校的管理部门即可，甚至无需另设独立的协调机构，由于对各校的文化传统、管理制度、自主权的冲击较小，因此，较容易获得成功。为了保证共同利益的实现，在权力配置上应突出责任性。俞可平教授将责任性定义为“与某一特定职位或机构相连的职责和相应的义务” 10 。结合高校联盟治理的语境，责任性指的是为保证共同利益实现而对联盟内各主体进行明确分工，使各主体对自己的岗位和职责有清晰的认识，并能够适当履行其义务。没有履行或不适当地履行其应当履行的职能和义务，就是失
14、职或者说缺乏责任性。从高校联盟治理的实践来看， 联盟的治理主体一般被分为四类， 即决策者、执行者、参与者和监督者。决策者主要由各成员校的校级领导构成，有时也包括来自政府部门的代表和联盟外知名社会人士和专家学者。决策者拥有决策权，具体包括：界定联盟共同利益，明确联盟目标和使命，选任联盟执行官（主任或秘书长），审议联盟各项规章制度，通过联盟的行动方案和年度工作报告，审核财务预算等。执行者又可以分为执行官与工作人员。执行官由决策者任命，负责将联盟决策加以落实，以及对联盟体所辖各部门的日常管理。工作人员既包含联盟体各部门的成员，也包括成员校管理部门的成员。前者受执行官的直接领导，后者受所属高校的领导，
15、与联盟执行官不存在行政隶属关系。决策者和执行者通常被称为联盟的领导者，是狭义上的联盟治理者。参与者主要指的是各成员校的师生，有时也包括成员校各部门的管理者（在其以参与者的身份参加联盟活动时） ，他们享有参与权，其内容是自愿选择参与联盟某个或全部活动，责任是一旦选择了参与某个活动，就应服从活动管理者的合理安排，认真完成活动过程。监督者常由决策者兼任，有的联盟也会聘请中立的第三方来担任。监督者的职责是对决策者和执行者是否滥用权力以及联盟治理的绩效进行严格监督和公正评价。评价权力配置是否达到责任性标准，关键在于把握以下三点。其一，上述四种权力缺一不可。 这四种权力相互制约，是联盟治理权力的有机组成部分。比较常见的是，有些联盟缺乏明确的监督权，以至于联盟实际上处于“原则上人人监督而实际上无人监督” 的境地，这就为决
