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1、高速公路收费论文公路收费管理论文浅析公共利益最大化目标下中国收费公路的管理摘要：通过分析公路产品的公共物品属性，对收费公路与公共 利益最大化和中国收费公路发展中公共目标定位存在的问题进行了 分析，对公共利益最大化目标下如何进行收费公路管理提出了对 策。关键词：公路建设；收费公路；公共利益二十年来，收费公路在中国从无到有，弥补了传统公共交通的 不足，满足了人们快捷、安全、舒适的交通需要，为中国经济的蓬 勃发展作出了巨大贡献。正确揭示收费公路在公共服务方面的标准 和限度，从公共管理角度给出公众信服的解释，同时为公共决策提 供理论参考，对中国公路建设事业健康发展有重要意义。一、公路产品的公共物品属性
2、公共产品根据非排他性和非竞争性的强弱，即使用的性质不同 分为纯公共产品和半公共产品。半公共产品又可分为：一是拥挤性 的公共产品，二是指随着消费者人数的增加而产生拥挤。它的特点 是具有非排他性或消费者共同受益，但消费上具有一定程度的竞争 性。由此可以得出这样的结论：对于等级公路产品虽然在一定意义 上具有消费的非排他性，但却不具备取得方式的非竞争性特征，从 效用上来讲，对公路的消费既可以使私人的收益提高，也有利于社 会福利水平的提高，所以这类公路产品的属性更接近于半公共产 品。而农村公路则具有非竞争性和非排他性，可以视为纯粹的公共 产品。对于不同的公共产品，财政采取的支持方式是不同的。纯粹 的公共
3、产品由财政直接投资进行建设。半公共产品的建设与投资的 基本方式有：一是由政府直接投资全部或大部分，或由政府出面组 织资金，让具有独立法人地位的公司去经营，必要的时候政府派出 代表或由委托政府有关部门去监管；二是把一些公共产品的生产与 供给，通过政府与私人企业签订合同，承包给私人企业去经办。这 两者都有转让经营权的特点。对于拥挤性的公共产品，通过对消费 者收取一定费用可以实现排他性，因此可以选择市场或政府供给。 公路产品就属于此类。二、收费公路与公共利益最大化 从我们对收费公路的分析看，政府及有关管理机构并不一定能 代表公共利益。中央政府与地方政府作为不同的利益主体，除了自 身利益诉求之外，在公
4、共利益的总体目标方面也有着不同的价值取 向和偏好程度上的差异，从收费公路发展来看，其公共政策还经常 出现目标及内容上的冲突、结果与预期之间的重大偏差。从青岛收 费公路发展来看，甚至在一个地区内部，各个利益主体的目标诉求 都是不同的。在确定收费公路公共利益最大化目标时， “谁使用谁付费 ”是最 理想的区别手段，但这种手段过度运用产生的问题，最终导致收费 站过度发展，引发了一系列社会问题。从表面上看 “谁使用谁付费 ” 解决了效率和公平问题，但通过我们对收费公路的分析，完全可以 看出，“谁使用谁付费”并不能解决公共利益最大化问题，而必须在 宏观建设目标和具体收费公路运营目标控制方面作出多层次协调统
5、 一。三、中国收费公路发展中公共目标定位存在的问题 中国大规模公路建设的发展历程，从本质上来说就是收费公路 的增长过程。 1984年，国务院确立了“贷款修路、收费还贷 ”政策。 据有关数字统计，经过多年建设，在现有公路网当中，包括 95%的 高速公路、 61%的一级公路、 42%的二级公路都是靠收费公路政策 发展起来的。所以，理清整个公路建设在公共目标上的定位，就可 以找到收费公路公共目标控制出现偏离的原因。1. 建设期限高度集中带来公路发展目标超出常规。国家对公路 建设目标的设定，影响了收费公路的发展，也决定了收费公路过度 发展出现了公共目标上的偏离。 19982002年，国家共发行长期建
6、设国债 6 600亿元，加上银行和社会投资，累计完成投资 24 600亿 元。其中公路建设完成投资约15 000亿元，占总投资量近61%。五年 中，全国新增公路通车里程3.3万公里，其中高速公路1.2万公里。下 页 表 1 是 2005 2007 年 中 国 五 种 运 输 方 式 线 路 长 度 。表1 中 国 五 种 运 输 方式 线 路 长 度 （ 单位 ：万公 里） 从表1可以看出，中国近几年对公路建设投入是非常集中的，也 是其他任何一项基础设施投资难以比拟的。据统计， 19962000年，铁路全行业完成基建投资共 2 438亿元，而同期公路建设完成投 资 11 500 亿元。 199
7、8 年至2001 年，国家投入水利资金1 365 亿元，而 同期公路建设投资达12 000亿元。2002年，全国港口投资169亿元。 2008年完成公路水路基础设施建设投资 7 930亿元。其中，公路建设 完成投资6 645亿元，同比增长2.4%；沿海港口建设完成投资 759亿 元，同比增长 5.5%；内河建设完成投资 181亿元，同比增长 9%。2. 公路建设目标长期定位于拉动经济和刺激投资。实际上，对 公路建设进行大规模投资以拉动经济是积极财政政策最大突破口， 这是与公路产品本身的固有公共性和中国经济发展的实际情况决定 的。19902002年，中国基础产业和基础设施基本建设累计完成投 资8
8、0 249亿元，同期公路建设投资累计完成12 600亿元。1998年起， 在不利的国际国内环境下，国家为启动内需，实施积极的财政政 策。19982002年五年间基础产业和基础设施投资 73 380亿元，同 期公路建设投资累计完成 14 379亿元，相当于 19501997年全国公 路建设投资总和的 1.7倍，占全部产业和基础设施投资的 19.6%。 20032007年的五年间，基础产业和基础设施建设投资总额 182 703 亿元，同期公路建设投资累计完成 25 000亿元，占同期全社会投资 总 额 的 13.7% 。 图 1 为 1978 2007 年 中 国 财 政 收 入 情 况 。图11
9、9782007年 财 政 收 入在以上基础产业和设施门类中，其投资来源是不同的，其中教 育、文化、卫生、体育、环境、水利等工程基本上是由财政投入， 煤炭、石油、电力产业由国有垄断企业靠自身投入，而完成投资较 大的交通运输业，对银行贷款依赖最大。有关研究表明，在一定时期内，中国公路投资对国内生产总值 的最终乘数效应约为2.63，即1个单位的公路建设投资最终将增加国 内生产总值2.63个单位，当年的乘数效应约为1.27，其他部分表现在 以后的各年中。按当年乘数效应做保守测算，中国 19982003年对 公路建设的投资总额达16 254.3亿元，对国民经济的贡献占到了国内 生产总值的4%5%。显然，
10、公路在国民经济中扮演的角色已经不仅 仅是服务于工业化和城市化，公路的高速发展，已经成为国家经济 生活中拉动相关企业效益增长和增加劳动就业的重要手段。四、公共利益最大化目标下如何进行收费公路管理1.由国家财政投入建设非收费公路。收费公路管理条例明 确提出，公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路。 这意味着在公路建设投资中，必须尽可能地提高国家财政投入所占 的比例，只有这样才能逐步减少直至取消收费公路。2.解决与国家投资政策目标的冲突。对于各种投资，政府可以 根据工程性质不同，分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、 转贷、贴息等多种方式，也可以与土地增值捆绑解决资金问题。对 于撤销的收
11、费站，财政要有必要的赎买措施，而不能一撤了之，对 于公路贷款债权落实和不良贷款清收转化等要由政府财政解决。进 一步拓宽筹融资渠道，吸引多种资金参与公路建设，避免对银行信 贷的过度依赖。政策性银行与商业银行在公路建设中努力实现双 赢。商业银行要不断更新经营理念，创新贷款营销手段，加强贷款 管理，有效规避信贷风险，积极、审慎、稳妥地支持公路建设。放宽某些基础产业和服务业的进入限制，鼓励竞争，破除或减少垄断。这是国家宏观政策目标，在基础设施选择上，必然选择高速公路。但是私人和社会投资是要回报的，这一目标与通行费收费站自身的目标又是冲突的。在政府经营和市场化之间，需要公共目标选择上维持一个平衡，使社会
12、资金和财政资金在不同领域发挥作用。3. 全部公路费税用于公路建设。在坚持全新的建设资金保障机 制的同时，收费公路政策仍然是筹集公路交通建设资金的重要渠 道。以收费政策为主导的融资体制，仍将继续坚持下去，但是收费 公路的执行条例将有望按照目前的新形势进行相应的调整。在公路 建设中，不应以公路贷款负担城市设施建设，应区分城市交通与公 路交通。城市道路建设，应开辟专门的建设渠道。五、结束语收费公路已引起社会各界的高度关注，收费公路何去何从，不 仅事关中国公路建设政策，而且事关中国产业政策趋向。收费公路 公共目标应定位于公共利益最大化，而不断提高公众满意度是可具 体操作的目标。参考文献：1 周望军.收费公路的定价问题研究J.宏观经济研究,2002,(5).2 黄裕陵，王宇舟.收费公路投资风险分析J.国外公路,1996,(3).3 改革委经济研究所课题组.收费公路发展的国际经验与启示J.中国物价,2004,(3).
