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1、 国家治理现代化视角下环境政策跟踪审计体系构建 张凯【Summary】根据国家治理现代化要求， 有必要重新定位环境政策跟踪审计， 从而为政府调整环境政策、 提升审计工作质效提供动能支撑。本文立足环境政策跟踪审计难点与技术思路， 以框架设计、 功能逻辑、 体系构建与实用价值层面为着力点， 创新性地构建国家治理现代化视角下环境政策跟踪审计体系。进一步地， 提出完善环境政策审计制度部署、 构筑多元主体协同机制、 铺设审计数字新基建等实施建议， 以期助力环境政策跟踪审计体系发挥效用。【Key】国家治理现代化；环境政策跟踪审计；数智技术F239.4；D922.6 A 1004-0994（2023）03-
2、0108-6一、 引言党的十八届三中全会审议通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中， 正式提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。作为治理监督的核心手段， 审计历经数十余年的治理体系和治理能力现代化探索后， 其服务于国家治理不再囿于经济责任领域监督， 而是从多个维度、 多个层面、 多个领域切入体现审计效用（李兆东和李振覃，2022）。环境政策跟踪审计作为环境资源统筹、 环境问题管理及环境责任监督的重要纠偏方式， 成为国家治理现代化工作推进背景下的核心工作部署。所谓环境政策跟踪审计， 是国家审计机关依法对中央政务部门及地方政府颁布的环境政策实施情况和实施效果进行监督（马志娟和曾雨，
3、2020）。在一定程度上， 环境政策跟踪审计可纠正市场失灵、 提升资源配置效率， 从而倒逼环境政策落实。然而， 环境政策审计时常会因主观和客观因素影响， 产生审计加速、 减速甚至中断情况， 干扰环境政策审计结果的系统性与准确度（杨肃昌等，2019）。与此同时， 传统环境政策审计方式存在时滞性， 无法满足政务部门对审计即时性、 高效率的需求。为此， 审计部门有必要跟随国家治理现代化部署前移审计关口， 融合事前、 事中、 事后审计阶段， 形成全流程跟踪审计模式， 提升审计效率。党的二十大报告指出， 要加快发展方式绿色转型，深入推进环境污染防治， 积极稳妥推进碳达峰碳中和， 扎实推进生态优先、 节约
4、集约、 绿色低碳发展。结合国家治理现代化相关顶层设计部署， 政府环境跟踪审计需在预防环境风险、 揭露环境政策短板、 及时调整环境政策方面具备灵活性、 兼容性、 开放性及实用性。因此， 本研究尝试立足国家治理现代化视角构建环境政策跟踪审计体系， 借助数字技术全量数据、 覆盖分析、 自动执行的优势满足政府环境政策跟踪审计需求， 为国家治理现代化及环境政策实施有效赋能。二、 环境政策跟踪审计难点与技术方案设计（一）环境政策跟踪审计难点依据环境政策生命周期， 可将其划分为政策决策、 政策执行、 政策评价及政策调整四个阶段（常纪文，2021）。面对流程复杂、 海量数据及标准匮乏的审计背景， 审计机构及审
5、计人员无法实时跟踪环境政策落实情况， 难以掌控环境政策实施进程。环境政策跟踪审计难点集中表现于以下几个方面：1. 数据流转壁垒凸显， 环境政策跟踪审计效率偏低。环境政策实施过程中涉及政务部门、 企业单位多个主体， 在推进跟踪审计项目时需要实现跨主体数据流转， 以此为后续环境政策调整、 管理提供数据支持（史普润等，2021）。然而， 现有环境政策跟踪审计数据流转仍然面临数据共享、 标准匹配多重梗阻， 以至于环境政策跟踪审计效率偏低。一方面， 数据共享梗阻。通常， 环境政策跟踪审计需运用各类原始数据辅助作业， 而系列原始数据均直接存储于被审计单位。加之审计人员通常仅有业务面板数据调阅权利， 无法获
6、取原始数据， 引致跟踪审计效率偏低（王小红和刘梦阳，2022）。同时， 被审计单位出于自身业务要求或利益考虑， 通常不愿共享数据甚至篡改共享数據， 造成数据流转壁垒。另一方面， 标准匹配梗阻。前文提及， 环境政策跟踪审计牵涉部门广泛， 且审计数据分散存储于各个部门。尤为注意的是， 不同部门之间的审计数据标准并不一致， 导致统计口径与质量存在差异， 无法实现部门间的流程协同和信息共享， 进而影响环境政策跟踪审计质效（Messing等，2021）。2. 存在数智技术应用短板， 审计数据质量控制能力薄弱。以数字技术为抓手进行治理及治理数据本身， 是实现社会治理现代化的必然要求。因此， 环境政策跟踪审
7、计需要随同技术现代化要求深度应用数智技术， 提升环境政策跟踪审计效率与质量。这一过程中， 被审计单位却时常由于技术水平限制， 难以适配应用合理化数智技术， 导致环境政策跟踪审计质量不高（审计署上海特派办理论研究会课题组等，2020）。第一， 数据抓取技术应用短板引致审计数据抓取质量较低。目前， 多数被审计单位的环境政策跟踪审计原始数冗余， 需审计人员对各项数据进行单独采集。而诸如大数据挖掘、 云计算挖掘等技术在环境政策跟踪审计数据挖掘中的使用频率和使用深度均存在明显短板， 使得审计数据抓取效率、 质量偏低。第二， 数据分析技术应用缺陷引致审计数据分析质量偏低。就当前来看， 基层审计机关环境政策
8、跟踪审计在数据分析时主要依靠数据库软件（卿芳雅，2021）， 缺乏大数据集合和横纵向模型， 尤其对人工智能、 区块链等数智技术应用程度较低， 导致数据分析质量难以把控。3. 智能决策水平欠缺， 政策方案调整能力滞后。在国家治理现代化视角下， 设置环境政策跟踪审计的核心目的在于实现“管理实时监控、 问题即时披露、 方案及时调整”。就现阶段事实情况来看， 环境政策调整智能决策水平有所欠缺， 导致政策方案调整能力滞后， 形成问题与方案“两张皮”（郑小荣和陈伟华，2021）。其一， 过度依赖人工决策， 审计决策质量偏低。在环境政策跟踪审计实施过程中， 需要实时依据审计数据变动披露问题， 形成合理决策。
9、广泛来看， 环境政策跟踪审计决策往往依赖人工决策， 而人工决策易受历史经验、 类比推理、 主观预期、 定式思维等多重因素影响， 难以提升决策针对性与实效性。甚至部分审计人员直接套用其他审计单位决策方案， 导致环境政策跟踪审计决策脱离实际。其二， 程序化智能决策稀缺， 审计决策调整滞后。考虑到现有环境政策跟踪审计准则、 方法并无适配性智能决策程序， 且被审计单位的环境政策跟踪审计数据可能涉及商业机密或隐私， 致使智能决策无法在环境政策跟踪审计实务工作中获取成效（张悦等，2021）。同时， 部分被审计机构出于自身财务担忧， 并不乐于投入资源建设智能决策程序。因此， 多数被审计单位并不支持环境政策跟
10、踪审计嵌入智能决策技术， 导致智能决策无法及时发挥效用。4. 审计介入时点偏差， 环境政策执行存在困难。通常情况下， 政府部门依据环境发展实况出台适应性政策措施， 交由下级部门、 企业单位负责实施。这一过程中， 要求环境政策跟踪审计即时介入、 准确介入， 充分保障环境政策实施的系统化、 一致性及可行性。然而， 环境政策跟踪审计仍然侧重于“事后”审计， 对“事前”“事中”的审计介入存在明显滞后特征， 导致环境政策跟踪审计的预防功能缺位（袁广达和余正道，2022）。与此同时， 环境政策跟踪审计的介入节点集中于以真实性、 合规性和合法性为主的财务领域审计， 即与环境政策涉及的财务工作， 尚未深入涉及
11、环境政策本身。如此一来， 环境政策实施由于审计介入时点偏差而受到限制， 对环境政策实施的力度、 深度产生阻碍。（二）技术方案设计在国家治理现代化视角下， 环境政策跟踪审计涵盖面较广、 数据信息繁杂， 其难点在于融合跟踪审计标准且灵活应用数智技术， 形成契合性、 自动化的新型审计体系。面向国家治理体系现代化的环境政策跟踪审计体系， 有必要嵌入区块链、 大数据、 人工智能、 RPA自动化机器人等新兴技术手段， 形成集聚数据收集整合、 实时跟踪介入、 自动智能运转、 一体化信息沟通等功能于一体的审计体系。结合上述分析， 本文立足国家治理体系现代化， 提出如下技术解决思路：1. 创新融入大数据技术，
12、提升审计数据调取便捷性。国家治理现代化的本质要求是顺应社会信息化趋势， 合理应用大数据技术获取多元数据， 为国家治理提供数据支撑（余应敏等，2022）。为推动审计数据处理全面化、 高效化， 在环境政策跟踪审计体系构建过程中应当融入大数据技术， 实现各类跟踪审计数据统筹管理， 以供审计机构或审计人员及时调取所需数据。同时， 审计机构可借助大数据功能对审计数据进行清洗、 转换， 避免口径差异、 无效数据影响审计数据调取效率（崔竹，2022）。另外， 在构建环境政策跟踪审计体系时融合大数据技术， 也可实现多审计层级接口标准化设置， 确保各层级之间的数据流转渠道稳定。2. 合理分解审计项目， 驱动流程
13、运转高效。前已述及， 环境政策跟踪审计流程相对复杂， 且涉及多个部门、 多种类型数据。RPA技术不仅可以凭借兼容优势与OCR、 AI技术融合合理划分数据类型， 亦可通過融合NLP技术合理区分审计项目， 使其业务项目分段明确（国家税务总局深圳市龙华区税务局课题组等，2021）。为此， 在构建环境政策跟踪审计体系时应融入RPA技术， 借助RPA自动化优势将跟踪审计划分为“计划立项报告整改归档”， 并实现自动化运转， 形成高效循环式环境政策跟踪审计体系。3. 智能决策嵌入审计， 助力决策方案调整。在环境政策跟踪审计体系在功能设计方面需要重点观察环境政策执行效果， 且可依据审计数据实现方案即时调整，
14、提升环境政策适配性。当前， 人工智能、 云计算等技术借助其智能优势， 为审计机构、 审计人员提供决策高效支持， 随之在环境跟踪审计决策领域的应用也逐渐深入（戚啸艳等，2022）。智能决策可充分发挥和利用数据分析、 机器学习的潜能， 助力被审计机构、 审计机构完成高效、 准确的决策。因此， 环境政策跟踪审计体系中可嵌入人工智能、 云计算等分析技术， 利用人机协同形成整改方案， 助力环境政策实施提质增效。4. 审计主体链式串通， 实现即时审计介入。国家治理现代化要求转变以往单一主体治理主导思维， 推进多元主体协同治理（樊士德，2016）。那么， 对于环境政策跟踪审计而言， 又当如何实现多元主体协同
15、呢？区块链的去中心化可实现与环境政策跟踪审计多元主体相匹配， 通过建立联盟链或私有链形成多节点联通网络。而节点既可以是政府部门、 社会组织， 亦可以是企业部门、 个人部门（赵庆华等，2022）。因此， 环境政策跟踪审计体系中可嵌入区块链技术， 将各审计主体与被审计单位实时链入跟踪审计流程， 增强审计介入及时性。同时， 区块链技术亦可凭借共识机制技术特性实现节点之间的相互信任， 确保跟踪审计数据安全性与真实性， 为环境政策执行夯实数据基础。三、 国家治理现代化视角下环境政策跟踪审计体系创新（一）框架设计基于国家治理现代化全面推进背景， 构建环境政策跟踪审计体系成为践行“双碳”目标、 实现绿色发展
16、的重要抓手。因此， 本文在国家治理现代化视角下构建环境政策跟踪审计体系， 力求解决以下三个问题： 其一， 环境政策跟踪审计体系框架为何？其二， 诸多治理现代化技术手段中， 环境政策跟踪审计体系构建应选择哪些新兴技术？又当匹配哪一部分跟踪审计流程？其三， 在形成环境政策跟踪审计体系框架以后， 如何构建应用体系指导实践、 提升环境政策执行效果？结合上述环境政策跟踪审计难点， 融合国家治理现代化思路， 构建环境政策跟踪审计体系， 对应框架设计如图1所示。整体来看， 在国家治理现代化视角下构建的环境政策跟踪审计体系涵括三个部分， 即环境政策跟踪审计数据中台、 环境政策跟踪审计业务中台及环境政策跟踪审计应用中台。该体系整体运行目的在于监管环境政策实施效果， 且可根据审计过程分析改进环境政策。（二）功能逻辑为满足国家治理现代化背景下环境政策跟踪审计要求， 切实提升环境政策跟踪审计效率， 审计机构应在构建环境政策跟踪审计体系时合
