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1、违法建设行政处罚行政处罚中行政相对人违法行为阻止研究 摘要：中国行政处罚法在总则部分确立了处罚和纠正相结合的标准，这一标准若明若暗地包含了行政主体阻止违法行为的义务。然而，行政处罚实践证实，行政主体在实施行政处罚时，更多将关键集中于对违法行为的制裁上，没有或极少同时对行政相对人的违法行为给予阻止。从深层次分析，其所追求的仅仅是对行政秩序和行政权威的维护，和行政法治的精神背道而驰。只有建立行政处罚中违法行为阻止制度，才能纠正行政处罚将报应和制裁作为目标的片面观念，从而使这一制度在法治轨道上运行。基于此，必需建构行政处罚辅助权威制度、行政处罚去利益化制度、行政处罚后评定制度和行政处罚责任追究制度。
2、中国行政处罚法在总则部分确立了处罚和纠正相结合的标准，然而，该标准在中国行政法治实践中的应用却受到了一定的阻滞。从多年来很多地方行政处罚实施的情况看，行政主体在实施行政处罚时，仅仅将关键集中于对违法行为的制裁上，而没有同时或极少同时对行政相对人的违法行为进行阻止。甚至在有些行政处罚中，行政主体首先对当事人进行制裁，其次则纵容或默认行政相对人继续实施同一类的行政违法行为。这种情况既和中国行政处罚制度的目标相悖行政处罚法第1条要求：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其它组织的正当权益，依据宪法，制订本法。”从该条要求能够看出
3、，行政处罚制度的目标中包含着对行政管理秩序的维护，包含着对社会秩序的维护，包含着对公共利益的维护，这就必定使行政处罚中对违法行为进行阻止，成为这个命题中的基础含义。，又和法治国家和法治政府建设的理念相悖。正因为如此，笔者拟对行政处罚中行政相对人违法行为的阻止做初步研究，以期对中国行政法治有所裨益。一、行政处罚中行政相对人违法行为阻止的含义所谓行政处罚中行政相对人违法行为的阻止，是指行政主体将行政处罚制度利用于行政相对人时，对行政相对人正在实施的违法行为，或处于连续/连续状态或将要发生的违法行为进行阻止的状态。这是我们对行政处罚中行政相对人违法行为阻止所下的一个简单定义。对于该定义的了解，应该从
4、下列切入点把握：一则它和行政处罚行为相关，即是说它发生在行政处罚过程中。我们知道，行政处罚是行政主体对行政相对人违法行为的制裁，在通常情况下，违法行为人已经实施了一定的违法行为，而且该违法行为已经完成。换言之，违法行为的完成是实施行政处罚的逻辑前提，这是从普遍意义上论之的。在行政法治实践中，违法行为的状态经常是很复杂的，行政主体在对已经完成的违法行为进行制裁时，该过程可能包含了行政相对人正在发生的违法行为，或有可能出现新的违法行为等等，这就要求行政主体对正在发生的或将要发生的违法行为有一个法律上的态度，所以行政处罚中对行政相对人违法行为的阻止是和行政处罚的实施有机地联络在一起的。离开了处罚过程
5、，就无法讨论对相对人违法行为的阻止。二则它和相对人违法相关。上面已经指出，行政处罚是以行政违法为逻辑前提的，正是因为行政违法行为的存在，才会给行政相对人带来对应的处罚后果，从这个角度讲，违法行为是一个“一”，行政处罚一样是一个“一”，这种一和一的对应关系恰恰证成了行政处罚制度的存在，也证成了行政处罚行为的公正性，但这只是问题的一个方面。因为在行政相对人实施的违法行为中，有时会出现较为复杂的情形，比如连续状态的行政违法，连续状态的行政违法，违法行为中的复合状态等等，“违法竞合”就是这种复杂违法行为中的一个情形。“所谓违法竞合，是指行为人的同一个违法行为同时触犯多个法律规范的要求。”1这种违法行为
6、的复杂性使得行政处罚和行政违法的对应恰恰不是一和一的对应，而有可能是一和二乃至于一和多的对应。在通常意义上的行政处罚中，行政主体的处罚对应了行政违法，而在有些情形下，这种对应并不是完全存在的。那么行政主体在实施行政处罚中就有两个选择：一个选择是对已经实施的违法行为进行打击和制裁；二是在制裁的同时将着眼点放置在违法行为状态的处理上，其对违法行为的阻止就是对复杂的违法行为采取的一个处理方法。三则它和行政主体的阻止行为相关。行政处罚的本质是对已经发生的违法行为的制裁，这种制裁能够是一个报复，能够是一个社会教育，也能够是一个法治平衡等等。有学者指出：“当行为人或她人因违反行政法上义务之行为而获有财产上
7、利益，或取得违法行为所使用或所取得之物，但因法律要求之漏洞，不受行政罚之制裁时，显然有失公平正义之法理。”2深而论之，在行政处罚的实施中，违法行为从理论上讲是已经完成了的，所以仅从字面意义上看，在行政处罚过程中，行政主体并不存在对违法行为的阻止问题，这是在行政处罚的大约念之下行政处罚本身已经终止或完成；而上面我们已经指出，行政相对人的违法行为和行政处罚并不一定绝对对应，这就要求实施行政处罚的行政主体应该对这种不对应性保持关注。尤其要对处罚过程中还可能存在的违法行为进行一定的处理，这种处理实质上就是对正在发生或将要发生的违法行为的阻止。尽管现在行政处罚法并没有将行政主体的阻止行为作为一项义务给予
8、确立，而不争的事实是行政处罚法所确立的处罚和纠正相结合的大标准应该若明若暗地包含了行政主体应该阻止违法行为进行的义务。从上列三个方面切入，我们能够发觉，行政处罚中行政相对人违法行为的阻止应该有下列本质属性。（一）行为主体的特定性行政处罚中行政相对人违法行为的阻止到底在行政法上是不是行政行为的范围，假如是，它又是一个什么样的行政行为呢？这些问题我们全部能够暂且不予考虑。不过，该行为总有一个实施的主体，就是说，总有一个主体对行政相对人违法行为进行阻止。那么这个主体含有什么样的身份呢？是一个独立的行政主体还是原来实施行政处罚的那个主体？笔者认为，首先该主体是特定的，它不是行政处罚法中所要求的通常意义
9、上的行政主体，也不是通常意义上的行政处罚主体，因为绝大多数行政处罚主体在实施行政处罚时，并不会碰到对违法行为的阻止问题；也就是说，只有当某一行政处罚在实施过程中行政相对人有潜在的违法行为正在发生或将要发生，这时才带来对该行政相对人违法行为进行阻止的问题。从这个角度讲，行政处罚中违法行为的阻止不是一个普遍问题，而是一个特殊问题，它只有在特定场所下才有可能发生，反过来说，绝大多数行政处罚主体是无法成为该行为主体的，也不负担对违法行为进行阻止的义务；其次，行政处罚中违法行为的阻止和一定的行政处罚主体相关，假如说某一行政处罚主体负有阻止违法行为义务的话，该义务也是一个特定义务，该义务也是由原来的行政处
10、罚行为所派生的新的义务。从这个角度讲，原来实施行政处罚的那个行政主体，同时也是违法行为阻止的义务主体，这种复杂的主体身份关系，是我们需要在行政法学理论中深入厘清的。总而言之，主体身份的特定性，是行政处罚中行政相对人违法行为阻止的第一个本质属性。（二）行为境域的特定性在行政法治的实践中，不管行政相对人的行为还是行政主体的行为全部有着强烈的时空感，若在特定的时间和特定的空间之内，某一个行为便是一个客观定在，而这个定在就是该行为性质所产生的客观背景，若离开了一定的时间和空间，那原来的行为也就会发生本质上的改变。在行政法中，任何一个行政行为全部和特定的时间和空间相关，行政处罚行为也是如此。只有当行政违
11、法行为存在，也只有当行政违法行为已经完成时，行政处罚才有了存在的空间；也就是说行政处罚存在的时间和空间是行政相对人违法行为的实施和已经完成。那么行政处罚的时空是否和行政相对人违法行为阻止的时空相对应呢？显然我们不能够作出完全肯定的回复，因为有部分行政处罚或绝大多数行政处罚违法行为已经完成，而处罚本身一旦实施也已经完成，只有在行政处罚和违法行为是一个较为纠结的关系时，行政处罚中行政相对人违法行为的阻止才有存在的时间和空间。深入讲，阻止违法行为的境域的特定性是和行政处罚和违法行为的纠结关系密不可分的。假如我们能够在行政法学理论和行政法治实践中将行政处罚和违法行为纠结的关系给予厘清，那么行为境域的特
12、定性也就得到了合理的解释。中国在行政处罚制度的结构中，为何没有能够很好的将违法行为的阻止给予结构，其原因就在于我们现在还没有能从理论上将纠结关系理清楚。（三）行为对象的特定性在行政法关系中，行政主体和行政相对人是一个矛盾的统一体，假如没有行政相对人也就难以有行政主体的存在，反之我们离开行政主体来谈论行政相对人也是不科学的。毫无疑问，从总体上讲，行政违法行为的阻止主体是行政主体，而被阻止的主体则是行政相对人，假如我们这么泛泛地说，也没有逻辑上的矛盾。不过在行政处罚中，绝大多数关系形式上全部是处罚主体和行政相对人的关系。换句话说，有些行政相对人仅仅实施了应该受到行政处罚的违法行为，处罚行为的完成也
13、标志着该行政相对人违法行为遭到了合理的处理；而在行政主体阻止相对人违法行为的状态下，该行政相对人在身份关系上则是特定的：她既是已经完成了的违法行为的当事人，也是潜在的违法行为的实施者，或直白一点讲，该当事人依然存在着实施违法行为的状态或潜在状态。从这个角度讲，不是全部的被行政处罚的当事人全部有可能成为被阻止的对象，只有当她还有可能继续实施行政违法行为时，她才能够成为被阻止的对象。在行政法中，对这么的当事人到底怎样进行定位，甚至到底怎样进行称谓，一样是需要进行探讨的，因为中国行政处罚法还没有对这么的当事人设置概念和框定条件。（四）行为效果的特定性在中国行政法制度中，有两种行政行为属于行政制裁的范
14、围，一是行政强制，另一则是行政处罚行政制裁的理论认知，在不一样国家和不一样地域是有所区分的，中国台湾地域经常将行政制裁和行政法给予等同，而祖国大陆学界则从较为广泛的意义上了解行政制裁。上世纪九十年代之前，有学者甚至认为，行政处分也是行政制裁的组成部分。现在学界似乎愈加认同行政制裁仅仅包含行政处罚和行政强制两种。（参见：谢瑞智.法律百科全书（行政法）M.台北：三民书局，2021：65.）。行政制裁是行政主体对违法行为人的处理，这个处理的目标在学界有很多个说法，有的认为经过行政制裁来矫正发生在社会中的违法行为，有的认为经过行政制裁达成对违法行为人进行报复的目标，使违法行为人对其违法行为付出对应的代
15、价；也有些人认为行政制裁在于经过对违法行为人进行制裁达成社会教育的目标。上述认知全部有一定道理，而行政处罚法有关行政处罚立法目标的要求则较为科学地揭示了行政制裁的本质特征，那就是经过行政制裁维护行政管理秩序，使国家行政权得以有效运行。令人遗憾的是，行政处罚法有关行政处罚的价值判定，则在行政处罚的制度设计中没有得到很好的表现，这便造成在行政法治实践中，很多行政主体仅仅将对行政相对人的报复、对违法行为人的打击作为制裁的目标。实际上，行政制裁所追求的是一个行政秩序，和对行政权威的维护和行政法在社会中的良性运行。行政主体在行政处罚中对违法行为的阻止便补充了行政处罚仅仅将报应和制裁作为目标的片面价值，经
16、过阻止违法行为，使良好的行政秩序得以形成，使行政制度在法治轨道上正确运行。总而言之，行政主体对行政相对人违法行为的阻止行为补充了行政处罚效果的不足。二、行政处罚中行政相对人违法行为阻止不足的表现行政处罚法是1996年颁布实施的，至今已经有20年历史。能够肯定地讲，行政处罚法的颁布对中国行政法治和行政秩序起到了很主动的作用。比如我们有了一套行政处罚的标准和制度，有了一套确定违法行为并给予制裁的程序规则，有了一套行政相对人和行政机关在处罚中进行博弈乃至于进行权利救助的规则体系等等行政处罚法第5条要求：“实施行政处罚，纠正违法行为，应该坚持处罚和教育相结合，教育公民、法人或其它组织自觉遵法。”第6条要求：“公民、法人或其它组织对行政机关所给的行政处罚，享受陈说权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或提起行政诉讼。”。同时也应该看到，中国现在在行政处罚的问题上
