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1、农机局依法行政问题探讨 依法治国，建设社会主义法治国家，是党中央确立的跨世纪治国策略。假如说依法行政是实施这一策略的关键，那么依法行政的关健是依程序法办事。大家通常认为，法律活动的程序性是指立法和司法活动的程序性，而行政活动程序性是被排斥在外的。伴随法治进程的推进，行政程序已逐步成为大家关注的问题。行政程序和依法行政的关系怎样？怎样经过健全行政程序的路径来严格依法行政？本文试对此作粗浅的探讨。一、重实体轻程序是现在影响依法行政的关键原因自从党的十一届三中全会以来，即使中国行政法制建设成绩斐然，但它相对于中国经济、民事和刑事等方面的法制建设仍比较落后。这种落后最关键的表现就是：（1）立法上重实体
2、轻程序，重事后程序轻事前、事中程序。中国行政立法多只重视处理行政前的实体问题，如行政机关的权限、职责，行政相对人的权利、义务，行政行为的条件、标准等；而忽略对对应程序上的规范，如对行政的方法、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利等，在相关立法中极少要求。在现有行政程序规范中，多只是包含监督和救助，如行政监察、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等；而极少要求事前、事中的程序，如行政公开、事前听取相对人意见、向相对人说明理由、作出行政行为过程中举行听证等。（2）程序概念意识淡薄。不少人认为依法行政只是依据实体法办事，甚至片面认为行政执法只是依据法定职权，对法定程序无关紧要；违反法定职权才
3、是违法，违反法定程序不算违法。这些问题严重地影响依法行政，阻碍国家法治进程。造成有法难依，有法不依。党的十一届三中全会以来，中国制订了不少法律。能够说，一个以宪法为关键的社会主义法律体系框架已基础形成，在社会政治、经济、文化和其它领域已基础做到了有法可依。但中国的法律实施得不是很好，人民群众对部分地域和部门存在的有法不依，执法不严、违法不究的现象反应强烈，不依法行政的现象普遍存在。其原因之一就是不重视行政程序法，可操作性差。以至有法难依，有法不依，法律虚置。有碍公民行使正当权利。依法行政不仅是对行政机关的要求，也是对公民的要求。因为行政程序的不健全，法律上即使要求了公民的实体权利，但难以实现。
4、而行政机关必须推行的义务也没有很好推行。然而程序规范的不完善使得公民在行使权利时受到不一样程度的限制；对行政机关回复时间没明确要求，使公民不知何时实现其权利；对办理条件不作界定，使公民不知怎样实现其权利。由此可见，公民只有在实体上和程序上的权利才是全方面的，才能愈加好依法行政。影响对行政行为的有效监督，难以实现法律正义。依法行政是法律正义、社会正义的表现，因为在行政管理活动中行政机关是管理者，相对一方是被管理者，行政机关这种法定地位含有我命令你服从的特权性质。在这种强弱不平衡的情况下，保护的关键只能是公民个人，这是正义观念的起码要求。因为中国还没有建立起现代行政程序（其作用就是控制和约束强大的
5、行政权），对行政自由裁量权缺乏有效监控，因此对行政行为还算不上真正有效监督，多个不依法行政、滥用职权的现象时有发生，影响法律正义的实现。比如，对多个“三乱”现象，从中央到地方即使一再进行专题治理，但还没有得到有效根治，其原因之一是程序监督不够力度，再如治安管理处罚条例即使是中国较为完善的行政程序法，但它多只重视保持行政管理的效率，而对权力制约、预防行政权滥用和保持相对人的正当权益却有所忽略。如为保持处罚裁决和处罚实施的效率，要求了一系列相关的程序，包含要求对轻微违法行为的当场处罚等，然而其次该法对公安机关及其工作人员为进行行政处罚行使调查权、取证权、裁决权、强制执权等全部没有要求对应完善的制约
6、程序，如调查权和裁决权分离、调查取证应出示对应的证件等。由此而经常出现公安人员滥用职权、公民权利得不到保障的现象。二、依法行政的关键是依法定程序办事法治的基础标准关键就是程序规则，法治的关键是程序问题，依法行政的关键是依程序办事。在当代要尤其强调依据法定程序办事，依据预设的程序规则行为。1、健全行政程序是落实依法行政的有效路径。社会主义法制的内涵包含有法可依，有法必依，执法必严。违法必究。简单说，就是有法可依，依法办事两大部分。现在大家全部认可我们已制订了不少法律，无法可依的局面大为改观，当务之急是在加强立法的同时，要花大力气使已经有的法律得到实施、遵守，即做到依法行政。怎样寻求这一路径？健全
7、行政程序是肯定选择。因为：其一，实体不能替换程序。行政程序，是由行政行为的方法和步骤；按一定时限和次序组成的行为过程，它包含时间和空间两方面。空间，指行政行为的步骤、方法和形式；时间，指行政行为各步骤的时间及其相互间的次序。假如没有程序，实体要求就等于零，是写在纸上的无法操作的空要求。从这一意义上说，没有程序也就没有实体，正如没有形式也就没有内容一样。我们所颁布的大量的实体法，要使之得到落实，就必须健全程序尤其是行政程序。因为中国有80以上的法律由行政机关来实施，建立健全行政程序尤其关键。其二、对法律价值的评价，不能仅从实体内容本身去评判，而更应从程序方面去判定。法律的价值只有在实施过程中才能
8、得到表现、评价。其三、一切实体上的弊端全部必须最终在程序上得四处理。比如，法律给税务官员一定的减免税实体权力，是必需的，但它又可能给税务官员带来贪污受贿等弊端。要克服这些弊端不能靠削减其实体权力来处理，而必须要利用程序上的规范来处理，比如公开减免税条件，监督审批步骤等。由此可说，行政程序法是一部行政操作法，程序的完成过程就是法治的实现过程，也是依法行政的具体过程。2、健全行政程序是提升行政水平的关键。在行政管理的行政机关和相对人这对矛盾中，行政机关是矛盾的关键方面，它能否依法行政是关键的。怎样提升依法行政的水平是现代管理的根本要求。行政程序是科学管理的方法和步骤的法制化，是科学性和法律性的统一
9、。设置合理、科学的程序，将大大提升行政效率，确保行政行为的公正和正确。当然，行政程序法只是行政行为关键的法律，并不是要求全部行政程序全部由法律要求。非普遍性行政行为可由一定范围适用的行政程序来规范。而且行政程序含有显著的条件导向性，即当含有一定条件时，依行政程序势必会得出一定的结论。因此，行政权力假如依严格的要件进行，通常应视为合理的，这么不仅使行政决定含有正当性、相对稳定性，而且强化了行政相对人对行政决定的服感、认同感，从而达成提升行政效率的目标。3、行政程序是监督行政机关依法行政的关键手段。因为现实生活是无限丰富、复杂、多变的，法律要求总是有限的，不能包涵、括尽一切，所以法律为行政机关给羁
10、束裁量权的同时，也给自由裁量权，使行政机关在适使用方法律时针对不一样情况作出不一样的处理。怎样对行政自由裁量权包含行政滥用职权的有效监控，便成为依法行政的关键内容。这需要立足于制订科学的行政程序。行政程序一旦成为法律规范，就和法律的实体权利义务一样，形成程序权利义务，从而对行政行为起到监督制约作用。这种作用可表现在两个方面：一是预防滥用权力。行政职权含有法定性和有限性的特点，程序规范则是维护这一特点的有力武器。每一个程序是对权力范围、权力行使方法、行使对象的界定，超出该范围或不按要求行使权力即属违法。比如，身份证条例要求公安人员在检验居民身份证时，必须先出示自己的工作证件，这是表明身份的程序。
11、因为这一法律要求，被检验身份证的公民就取得了程序权利，有权要求公安人员出示工作证件；公安人员负担了程序义务，必须出示自己的工作证件。假如公安人员侵犯公民的程序权利，一样是违法行为。行政诉讼法要求，能够对此提起诉讼，程序违法是组成具体行政为被撤销的理由，从而对公安人员依法行使权力实施有效监督。二是预防行政机关渎职。行政机关在享受某一职权的同时，就负担了正当行使职权的义务即职责，行政机关不能放弃职权，不然就是渎职。经过制订行政程序，可使行政机关受到严格的监督，不致于渎职。比如法律要求行政机关对公民申请许可证或执照的行为必须在30天内回复，公民就有权力要求该行政机关在30天内回复的程序权利，该机关就
12、负担了30天回复的程序义务。假如该行政机关工作人员私自放弃职权，不推行法定职责时，上级行政机关或权力机关将追究其渎职的责任；公民也能够向人民法院提起行政诉讼。4、健全行政程序是依法行政的关键保障。行政程序首先为行政权力的行使设定了严格的规则，行政权力尤其是自由裁量权的行使被限定按事先设计好的公正合理程序进行，起到预防侵害相对人正当权益的作用。其次，行政程序又为公民提供了程序权利。通常来说，行政程序对行政机关来说是义务性的，而对行政相对人来说则是权利性的。比如听证程序就是使当事人拥有听证权，能够申辩和质证，并有得到通知权、申请回避权、委托代理人权等。行政相对人经过这些程序权利来保障实体权利，从而
13、保持了行政和相对人权利的大致平衡，公民愈加好依法办事。三、健全行政程序制度落实依法行政重在程序办事，因此落实依法行政必须树立重视行政的民主程序意识，尤其是行政人员要带头遵守行政程序，国家要加强行政程序立法，各级行政机关要重视程序制度建设，要依据行政事项的性质、内容设定一系列具体、适宜的程序制度，规范行政权力的运行。现在应看重健全和实施以下行政程序制度：1、职能分离制度。为了加强权力制约，预防行政机关及其工作人员以权谋私、滥用权力、侵犯相对人正当权益，必须将行政机关内部的部分相互联络的职能加以分离，使之分属于不一样的机关或不一样的工作人员掌握和行使。比如中国行政法就要求了两种职能分离制度：一是办
14、案和决定处罚相分离；二是罚款决定的机关和收缴罚款的机关相分离。因为罚款这一行政处罚含有特殊性，极易造成多个形式的腐败，因此该法要求，除部分情形外，作出罚款决定的机关不得自行收缴罚款，当事人在要求的时间内到指定的银行交纳罚款。同时罚款必须全部上交国库，任何行政机关和个人不得以任何形式私分和截留。这么不仅能够预防这一领域内的腐败现象的发生，也有利于行政决定的公正、正确。2、简易程序和通常程序分离制度。设定行政程序不仅要保障公民的权利，而且要提升行政效率，即行政程序的严格程度取决于行政行为影响到的相对人的权益和行政程序本身对社会公共利益的影响之间的关系。因此必须要对不一样的行政行为要求严格程序不一样
15、的行政程序；简易程序和通常程序。对部分影响当事人利益较少的行政行为可设定简易程序，以有利于提升行政效率，应付庞大复杂的行政管理。当然简易程序简便，能够当场作出决定，但执法者也必须出示执法证件，填写预定格式、编有号码的行政决定书。而正式严格的行政程序通常手续繁琐、费用较高，国家所付出的较当事人受到保护的利益更大。因此对影响当事人利益较大的行政行为才应设定通常程序，这一程序应有严格的调查、质证、抗辩、决定、送达等要求。普遍程序和简易程序要相互分离，按不一样条件分别适用。3、说明理由制度。说明理由是指行政机关作出包含相对人权益的决定、裁决、尤其是作出对相对人权益不利影响的决定、裁决，必须在决定书、裁
16、决书中说明依据（法律、法规依据或政策依据）和理由（事实证据和相关分析说明等）。说明理由不仅是政治文明的要求，而且有利于相对人愈加好地了解对应的行政行为，从而使相对人愈加好地了解对应的行政行为，从而降低行政机关实施公务的困难和阻力，以提升行政效率，确保法律和政策的顺利实施，落实依法行政。4、不单方接触制度。行政机关某一行政事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决，不能在一方当事人不在场的情况下单独和另一方当事人接触（包含接收一方当事人的宴请，在家接待一方当事人的求见等）和听取其陈说，接收其证据。不单方接触也包含行政处罚裁决机构就相对人违法行为作出处罚决定的过程中，不能在被处罚人不在场的情况下，单独和调查违法行为和提出指控的行政机构或工作人员私下商议，交换意见和讨论处罚内容。5、听证制度。听证就是当面听取相对人的意见、申述、提议，接收其提供的证据和相关材料，并依据需要组织当事人辩论、
