政策评价的模型与方法

《政策评价的模型与方法》由会员分享，可在线阅读，更多相关《政策评价的模型与方法（19页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、第一章引 论本章导读评估是根据特定标准对事物（即评估对象）进行衡量、检查、评价和估计，以判 断其优劣与利弊得失。政策评估工作始于“ 一战”时期，当时主要是对教育和疫病防 控政策的效果进行评价。20世纪80年代起，政策评估受到各国政府和学术界的普遍关 注，很多学者、官员致力于政策评估的研究和实践，但直至目前，仍未形成共识的关 于政策评估的理论体系与方法。政策评估的定义及范畴会直接影响评估模式的设计、 选择和使用。本章的主要内容是介绍政策评估的目的和主体，界定相关概念与基本 范畴。第一节政策评估的目的与主体、政策评估的目的Rossi和Freeman （1999）将政策评估的目的归纳为项目改进、明确

2、责任、知识积 累、政治策略和公共关系等五项。Frans-Bauke和Jurian（2006）认为评估的目的有两 个：其一，通过评估政策的结果和产出，促进政府承担其责任和义务；其二，促进学 习，以提高政策制定和执行能力。此外，也有学者提出政策评估的主要目的是了解政 策效果、增加政策的透明度、帮助制定决策和促进利益相关者之间的协作等。巴顿则 强调评价的终极目的在于利用。根据文献，政策评估的主要目的可以归为以下几点：（1）结果导向。已有的政策评估和相关研究大多是结果导向的，评估者把评估看 作是价值判断的过程，即评价政策在多大程度上实现了预期目标（James E. Anderson， 1990），也就

3、是测定和区分政策的有效部分与无效部分（Vedung，1997）。评估者往 往被要求评定公共支出的社会或（和）经济影响（Lang，2001），通过比较政策的投 入和产出判断该项支出是否值得。（2）原因分析。一些学者强调政策评估应用以解释政策目标和政策效果之间的关 系。Lang（2001）认为，政策评估与政策监控之间的本质区别在于评估需考虑政策工 具、政策执行系统与所测量的政策效果之间的因果关系。明确产生已有政策效果的原 因才可以深入探讨该政策的利弊和易被忽略的问题及环境对政策效果的影响。（3）促进学习。政策评估的一个重要目的是促进学习，提高决策的效率和效果 （Rossi、Freeman， 199

4、9； Weiss， 1999； Knaap， 2000； Frans-Bauke、Jurian， 2006）。政策评估可以引发深度、系统的学习Kang，2001），评估结果和评估中的发现能够增进 政策制定者对现实情况的了解，促使他们反思各种政策和工具的有效性和局限性，有助于 政策制定者积累更丰富的经验、做出更科学的决策，从而完善政策的制定和执行过程。（4）决策支持。政策评估既需要考虑该项政策是否必要（Rossi、Freeman，1999）， 也要收集有用信息以供相关政策制定和项目本身的调整参考和借鉴（OECD）。不少学第一章 引论 者认为，是否“有用”和“被使用”是判断政策评估价值的一个根本性

5、指标，只有能 够对完善相关政策或对制定其他政策提供借鉴的政策评估，才是有价值的政策评估。综合所述，政策评估的最终目的无非是完善特定政策，进而为相关政策的制定提供 借鉴。这一目的往往通过效用评估、原因分析、知识学习和经验积累，以及增进与相关 者的合作等方式实现。首先，分析政策结果，测量政策在各方面的预期与非预期效果和 影响。其次，挖掘取得该结果的深层次原因，分析政策制定、执行中的优点与不足。再 次，通过学习不断提高决策能力和经验，为决策制定和政策调整提供有价值的建议。二、概念与基本范畴不少学者对政策评估的定义有着不同的看法，就其基本概念与范畴并未形成统一 的认识，主要观点可以分为三类。第一类观点

6、认为，政策评估是针对政策效果的评估， 是对政府干预的价值、产出及结果的回顾与评价（Vedung，1997）。在此基础上，有 学者强调政策评估是评价人们所执行的政策在实现其预定目标上的效果（Rutman， 1980），也有人强调不仅要考察预期效果的达成情况，还要考虑其他非预期影响 （Vedung，1997）。第二类观点认为，政策评估主要是对政策方案的评估，“主要关 心的是解析和预测，它依靠经验性证据和分析，强调建立和检验中期理论，关心是否 对政策有用”（Nagel，1999）。在此政策评估被看作是一种分析的过程（林水波、张 世贤，1980），评估者通过搜集相关信息，对各政策方案进行分析，确定各种

7、方案的 现实可行性及优缺点，以供决策者参考。第三种观点认为，政策评估是对政策全过程 的评估，既包括对政策方案的评估，也包括对政策执行以及政策结果的评估。它是用 系统的方法分析、评价政策干预的战略、设计、执行过程和效果（Rossi、Freeman，1999）。不少国内学者支持第一种观点，认为政策评估的着眼点应该是政策效果。张金马 （1992）指出“公共政策评估就是对公共政策的效果进行研究”；刘斌、王春福（2000） 对政策评估的定义是，“在政策执行之后，依据一定标准对政策效果、政策效益、政 策效应所作的考察，并进而对政策所做出的分析”；陈振明（2004）也将政策评估界 定为“对政策的效益、效率、

8、效果以及价值进行判断的一种评价行为”。基于完善特定政策并为相关政策的制定提供借鉴的根本目的，本书认为，政策评 估是在特定政策开始执行后，对其设计、执行、效果和成败原因进行系统分析和评判， 以便为完善该政策和制定相关政策提供依据的行为。需要指出的是：首先，对某一政策的评估往往是一个多次的、持续的过程，未必在政策终结后进行，尤其是对于中长 期性质的政策。政策开始执行后就会逐步显现其效果与问题，此时就需要有效的评估 以便决定该政策应该继续、调整或终止。其次，政策评估不能只评价政策效果，知其 果还要究其因，这样才能不断积累经验、完善相关的决策制定。再次，政策的设计、 执行和效果等是紧密关联的，评估应该

9、系统地考查它们之间的关联，孤立地评判其中 的一点或几点无法有效达到评估的根本目的。三、政策评估的主体政策评估的主体包括以下三类：（1）对象评估。它是由政策对象通过亲身感受和了解，对政策及其效果予以评定 的方法。应该说，评价一项政策的好坏优劣，最有发言权的是政策作用的对象，因此， 充分听取不同政策承受对象对特定政策的意见，加以综合，往往会形成对政策比较准 确的评估。（2）专家评估。组织专家审定各项政策，最后形成鉴定成果，也是政策评估常用 的有效方法之一。一方面，由于专家的知识专业性，对某项政策的效果可以分析得比较 透彻，视野也比较开阔，往往有较强的科学性。另一方面，专家没有参与政策的制定， 评估

10、也显得较客观。不利因素是专家的观点容易受政策制定者和评估组织者观点的影响。（3）自我评估。这是指政策制定及执行人员对政策的效果和实现预期目标的进展 情况进行评估。这种方法的优点是政策制定及执行人员参与了政策的制定或执行，比 较了解情况，问题看得准，故也易于得出可信的结论。不利因素是政策制定者或执行 者的部门或个人利益观可能会影响政策评估的公正性。第二节政策评估模式的演进与惯用模式一、政策评估模式的演进与分类根据评估模式的演进历程，Guba和Lincoln（1981）把政策评估划分为四个阶段。20世纪30年代前为第一阶段，以测量为主要模式，评估者扮演技术人员的角色，他们第一章 引论需要掌握各种可

11、能的测量工具，以提供所需的调查数据。从20世纪30年代到1967年 为第二阶段，此时的政策评估通过描述的方式揭示政策执行效果的优劣。第三阶段从 1967年到20世纪80年代早期，评估模式以判断为主。评估者不再简单地测量和描述 政策效果，而是根据调查、实验并结合自身的经验进行判断，从而影响决策制定和政 策调整。总的来讲，前三阶段的评估模式偏重于定量研究，并且趋于管理导向，缺乏 对统治阶级以外群体利益的关注。Guba和Lincoln提出的第四阶段的评估模式开始运 用定性研究的方法，认为评估不能仅注重技术精良和方法严谨，更要具有实用价值； 同时，评估者意识到价值的多元性，逐步关注政策对不同利益相关者

12、的影响。Rebien（1996）基于Shadish（1991）等人的理论，认为政策评估活动经历了三个 主要阶段。在第一阶段，自然科学的研究方法被引入社会科学，政策评估往往是定量 化的，目的在于解决社会问题，评估者也会参与决策制定和调整。在这一阶段，人们 假设政策干预可以随时调整并立即生效，因此认为评估的结果会直接影响实践。到第 二阶段，人们认识到变革不是一朝一夕的事情，评估者也难以影响决策制定，因此评 估成功的关键在于其结果能否被采用。为此评估活动邀请更多的相关者参与以便增加 评估结果的使用率。第三阶段综合了前面两阶段的特点，既承认社会变革是逐步产生 的，又认定评估将在长期的变革与政府干预中扮

13、演重要角色。它强调评估的系统性和 全面性，认为政策评估应该综合评估者的经验判断和相关者的感知，评估结果则既可 以改进现有政策也可以增进学习以促进将来的决策制定。具体的政策评估模式多种多样，并且还没有统一的分类标准，比较有代表性的是 Vedung（1997）的分类，如图1-1所示。（目标目标达成模式目标1附带效果模式 结果 无目标模式关注顾客一一顾客导向模式关注利益相关者亍利益相关模式:北美）评 效果模式4系统单元一一综合评估模式关注利益相关者-政策委员会（瑞典） 生产模式一一生产率模式效率模式成本一一效益分析成本一一效能分析专业化模式一一同行评议 图1-1 Vedung （1997）的评估模式

14、分类模型现有政策评估模式大体可以概括为对比分析、同行评议和综合评估三类。对比分 析模式涵盖的范围比较广，既包括政策实施前后的情形对比、是否施行该政策的效果 对比，又包括实施该政策的成本一收益对比，以及政策目标与政策效果的对比等。在 具体的方法上包括实验法（一种是比较政策实施先后的差异，一种是比较受到政策“刺 激”和没受到政策“刺激”对象的不同）、成本效益分析、成本效能分析、目标达成 模式等。该类评估模式大多采用定量或半定量的方法，以证明政策效果。同行评议法 较多采用定性分析的方法，通过专家的经验判断评价政策效果。综合评估往往采用定 性和定量分析相结合的方法，不仅对比政策实施后的指标变化及目的达

15、成情况，也综 合评判政策对社会的整体影响，而且不仅站在政策制定者的角度评价政策效果，还会 考虑到政策对其他利益相关者的影响。二、政策评估现有的惯用模式按照评估的动机，现有的政策评估大体可以分为两类：一类是政府或政策制定部 门组织的评估，旨在了解政策的实施效果，为评价当前工作效果或为今后的政策制定 提供依据。它可能是政府部门的自评估，也可能是请学者和专业机构进行的评估。另 一类是学者或其他人士出于研究目的而进行的评估活动，旨在总结相关规律或完善相 关理论等。目前第一类评估较为普遍。OECD （经济合作与发展组织）国家大多对所制定的政策进行评估，也发布了众多 的评估报告。世界银行和亚洲开发银行等国

16、际组织也都设有运行评估部（Operations Evaluation Department）之类的部门，以便对其所颁布的援助发展中国家的政策和资助 项目进行评估，并且发布了一系列评估标准和评估报告。这些评估大多以对比分析为 主，采用定量分析的方法，通过对项目实施前后经济指标的比较来判断相关政策的效 果。也有一些列出了评价指标体系，按照指标打分进行政策评价。我国的政策评估大 多采用建立指标体系的方式，其中部分指标通过调查和统计数据得到，另一些不易获 得实际数据的指标则采取专家打分的方式。与政府和机构组织的评估相比，个人进行的评估研究模式更为多样化。有些评估者 通过定性的方式描述政策影响以评估其效果；有些评估者通过实验或准实验的方式比较 政策的效果；也有一些评估者采用了较具创造性的评估者方法，如Ewald和Gerhard （2006）用系统模式对奥地利的林业政策进行了评估，分析了