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1、行政法学的历史与现状概要 湛中乐 回忆历史可以发现，新中国行政法学的兴起与发展，始终随着着中国改革开放的历史进程。有关行政法学的真正研究应当说始于八十年代初期。193年出版的行政法概要是建国以来第一本全国性的行政法学统编教材。该书的出版可以视为中国行政法学的研究逐渐步入正轨。其后199年第二本较为系统的全国性统编行政法学教材出版。该书的体系、构造与内容较之第一本统编教材有所变化和更新。这期间，有关行政法的著述和论文的数量不断增长。有关行政法的专门论著和教材、论文相继出版和刊登。行政法学作为中国法学的一门年轻学科正在崛起与蓬勃发展。目前中国形成了以大学教师与研究人员为主体，国家机关和社会团队的有
2、志之士共同构成的行政法研究队伍，并且这支队伍还在不断扩展、壮大。如下,笔者仅就新中国行政法学的历史与现状作一简要简介与述评。 一、新中国行政法学的产生背景分析笔者觉得,新中国行政法学的产生与发展,有其特定的历史条件与背景。如下重要从经济、政治及思想渊源等方面试图对新中国行政法学产生的背景作一扼要分析。 、 经济背景 从二十世纪七十年代末中国农村经济体制改革到八十年代初期开始的都市经济体制改革，使得建国后三十近年来形成的经济体制的深层次问题逐渐暴露出来。老式意义上的国家-集体-个人三者之间的利益冲突关系日益凸显。随着经济体制改革的逐渐进一步,规定对的解决政府与公司（这里一方面是指国有公司或者国营
3、公司)的关系。强调政府职能与公司职能的分离（所谓政企分开或政企分离)。八十年代此前，政府重要是以行政命令与行政筹划为手段对公司进行管理，政府是公司的管理者和直接经营者,公司则是政府的“附属品”。改革规定政府对公司经济的管理应当是间接的宏观经济调控。这样就规定彻底变化政府过去的“管理者或统制者”角色。公司作为经济利益的主体开始强调自己独立的利益，强调不断增强公司内部活力，公司也更加关注保障自身的利益与职工的权益。 在这种经济改革的大背景下，国家、集体、个人三者之间的利益关系规定得到重新调节。也就是说政府与公司、政府与职工、公司与职工的关系规定重新调节。这就引出了对拥有强大行政职权的行政机关和处在
4、相对一方地位的公民、法人与其她组织的关系的研究。客观上就规定法律对公民财产权和公司的经营自主权予以必要的保护。就必然要对行政机关的职权范畴、行政权力行使的合法程序作进一步研究。从行政相对人的角度来说，如果行政行为侵犯了其合法权益，或者说其利益受到损害就必然波及法律救济。由此就需要对行政法上的救济手段与措施进行研究。目前,这些方面都是中国行政法学界面临的重要课题。2、 政治背景 随着着中国经济体制的改革,中国政治体制改革也在艰难中缓缓进行。中国共产党有关建国以来党的若干历史问题的决策,总结了建国以来历次政治运动的经验与深刻教训。对“大跃进”、“人民公社”,特别是“文化大革命”的深刻反省,从政治思
5、想本源的角度进行了检讨与反思，最后作出了“彻底否认文化大革命”的历史性结论。在过去相称长的时期里,往往是以党的政策作为根据,根据“最高批示”发出行政命令，也就是说习惯于通过非法律的手段、方式来解决问题，事实上带有浓重的“人治”色彩。在这种情形下,往往就导致轻视法律的作用,甚至有的场合就浮现否认法律作用的“法律虚无主义”。事实上人民都期待与但愿“党和政府都应当服从法律”的法治社会,这就规定党和政府的关系发生变化和进行调节。而过去长期以来存在着的党政职能不分、以党代政的问题没有得到解决。为理解决长期存在的官僚主义和腐败问题,就规定国家的各项管理工作制度化、规范化、法律化。“一切国家机关及政治势力、
6、各政党、各社会团队、各公司事业组织，都必须遵守宪法和法律。一切违背宪法和法律的行为都应当受到追究”、“一切组织和个人都不能有超越宪法和法律的特权”(共产党也要在宪法与法律的范畴内活动)。公民的合法、合法的权利和利益应当得到保护。政府应当清廉、自律、高效。这就规定尽快建立公务员制度。除此之外，人民还要广泛地参与政治和国家的行政管理,以体现人民当家作主的“主人翁”地位，并规定自己的各项民主政治权利的实现。只有这样，国家的政治生活才干公开化、民主化。这样客观上就规定通过法律来保障公民民主政治权利的实现。基于这样的政治背景，实践为行政法的建立和诞生提出了客观规定。学者与专家们环绕社会主义条件下的中国行
7、政法的性质与内容等进行了认真的检讨，后来又开始简介西方先进国家的有关的法律制度(例如英国、美国、法国、德国、日本等)和当时的前苏联、东欧诸国的有关法律制度（如前苏联、南斯拉夫、保加利亚、捷克斯洛伐克、民主德国)。 、思想背景 通过对建国以来历次政治运动的深刻教训的总结，必须重新结识过去的历史。长期以来受“左”的思想的深刻影响，通过对真理原则的大讨论，必须放弃过去长期坚持的“无产阶级专政下继续革命的理论”的错误指引思想，而坚持实践是检查真理的唯一原则。探求一切从实际出发，理论联系实际的指引思想。随着中国的进一步改革开放,人们的民主与法治、自由、权利、人权保障、权力制约的观念相继确立，价值观念也发
8、生了很大变化。人们的权利意识与主体意识大为增强。人民是国家的主人的具体实现。人民是国家的主人不再只是口头上的宣传，而是反映在鲜活、生动的社会实践中。公民的人身权利、财产权利、政治上的民主权利必须得到法律上的有效保障。过去那种公民事实上往往更多的是义务主体,而很少享有权利，政府往往是权力主体而很少承当责任与义务的现象必须彻底变化。必须树立行政机关的职权职责互相统一、公民的权利与义务互相统一的观念。过去由于“政府的利益与人民的主线利益是一致的”导出的“政府不也许作出违法的事情”，因而政府也就不也许承当所谓的法律责任,这是改革此前的观点。改革后,这种观点已经被彻底地放弃。“责任政府”的观念逐渐形成。
9、人民不仅是权利(权力)的行使者,相应地也是义务的履行者,行政机关既是行使职权的政府机关，也就必须随着着职责与责任。公务员作为政府职权行使的代表,由于行政违法导致行政相对人合法权益损害的,一方面是由政府承当法律责任。二、中国行政法的体系与内容 随着研究的逐渐进一步,学者们开始关怀研究行政法的体系与内容。至今仍然有诸多学者在讨论这个话题。有的著作还予以专门指出“八十年代最大的奉献是,要确立中国特色的行政法学体系”8.一九八三年全国第一本行政法统编教材行政法概要,毕竟是“文革”结束不久后写就的教材，难免受文革残痕影响。同步还受前苏联行政法的影响比较深，因此“管理色彩”还很突出和鲜明，行政法是“管理法
10、”或是“治民法”。一九八九年第二本全国性行政法统编教材行政法学,开始注意以行政法律关系为主线构筑行政法学体系，注意到行政主体与行政相对人之间权利义务的一致性。注意从权利义务关系的角度,从行政主体的职权、职责,行政相对人的权利与义务的角度进行研究。近来,又有学者提出以司法审查制度为核心,构筑行政法学新体系。9近来针对这一问题的讨论也诸多,这个观点的提出在社会上引起了一定反响。至于行政法学的内容,一般来说，分为总论、各论。行政法总论部分，又涉及行政法基本理论、原理、行政组织法、公务员法、行政行为法（又可分为行政立法、行政惩罚、行政强制措施、行政许可、行政确认、行政司法等)行政程序法、行政救济法（行
11、政复议、行政诉讼和国家补偿等）。对于这种体系,有的学者提出不同观点,目前尚有许多争论。这些学者提出了某些问题，并对之作出了简介与批评。 在关注行政法总论研究的同步，也有一少部分学者开始注重对行政法各论的的研究。大学学者与国家机关的专家相结合共同执笔，写就了建国以来最早的一套部门行政法教材。这些教材筹划分三批出版。至1994年8月，已有七册行政法各论的教材出版。这些教材对行政法各领域较多的理论问题与实践问题进行了有益的研究。这种研究对于对将来中国改革的进一步发展和不断完善将会发挥很大作用。 三、九十年代中国行政法学研究现状 目前中国行政法学会跟八十年代相比,研究的范畴进一步扩大，研究的限度相对的
12、进一步。但是跟法治发达的先进诸国如德国、法国、日本、美国等国家相比尚有较大的差距。但是中国行政法学研究的发展速度快,水准正在进一步提高。研究队伍正在进一步扩大和增强。如前所述，新中国行政法学的产生与发展，始终是随着着中国经济体制改革与政治体制的改革的进程。目前的状况是中国行政法学者面临着不少新课题。如何面对和解决改革中浮现的新的问题，如何对这些新问题予以合理的分析、解释与必要的回答。而这些问题中既有理论性、原理性很强的问题,如人民代表大会制度的建设,行政法与市场经济的关系，行政法的功能与作用;也有实践性很强的问题，如目前国有公司的股份制改造，如何控制国有资产的流失，应当如何强化对国有资产管理及
13、其法律对策研究等等。既有经济体制改革方面的问题,如税制、金融、证券业的监督与管理等，也有政治体制改革方面的问题，如结社法、监督法、政党法的制定等；既有有关“人”方面的问题，如公务员制度;也有波及到“财”、“物”方面的问题，如公有公共设施的建设、使用及管理等等。既要研究立法问题，也要对法律的执行与实行进行考察研究与调查分析。既要对行政法总论进行研究,又要研究行政法各论。既要有对于行政法原理的研究，又要有对实践问题的研究。既有对一般普遍性问题的研究，又有对于专门性问题的研究。从1993年1月起,中国行政法学研究会举办的杂志行政法学研究(季刊）正式编辑出版,面向国内外公开发行。总体而言，中国行政法学
14、领域的研究,氛围非常的活跃。 特别值得指出的是,从中国行政法学研究开始至今，最引人注目的是对行政诉讼问题的研究。一方面是学者们为制定行政诉讼法而奔波呼号，在行政诉讼法颁布实行后,又对该法实行的一系列理论与实践问题进行了专门研究。使得行政诉讼法成为了余年来中国行政法学研究的核心与焦点。 以中国行政诉讼法的发布与实行为契机，中国行政法学者与实务界专家们，对行政法学的问题展开了较进一步的研究。这一时期的著作和论文重要集中体目前对行政诉讼法有关制度的研究。研究视角与措施的变化,研究的限度和阶段。过去的行政诉讼法的研究重要是一般理论论述,后来开始注重对行政诉讼法实行过程的分析。注意紧密联系中国实际,在进
15、行大量调查研究的基本上，探求问题存在的因素和问题的解决措施。在这方面,有些学者专家进行了具体的调查研究，并获得了引人注目的的研究成果。例如，北京大学法学院“行政诉讼法实行现状与发展方向”课题组通过两年多的努力,形成了最后研究成果“法治的抱负与现实”一书已经出版。该书在社会上引起了极大的社会反响。该书是中国法学界最初的实证研究方面的著作。该书引用的是具体、的确、直接的第一手资料，对目前国民的法律意识、认知限度的分析。该书波及对两个具有代表、典型意义的地区河南省的南阳地区及四川省的成都市青羊区-进行了具体的调查研究并作焦点分析。通过对行政诉讼法实行前后有关行政案件的受理、审理状况的对比，行政审判庭
16、在审理行政案件中所遭遇到的多种障碍和困难，行政审判体制内和体制外的问题，作了精细的调查与分析。这是一本有关现代中国行政诉讼与行政审判方面具有一定份量的著作。 中国共产党第十四次代表大会，作出了全面确立社会主义市场经济体制的决定。在这种特殊的转型时期中国法学界面临着许多重大难题。法律家的理论与实践面临着全面的挑战。“市场经济即法治经济，法制经济”事实上是强调法律的作用。中国行政法学界于193年、199年就市场经济与行政法进行了两届剧烈的讨论。行政法为在中国确立社会主义市场经济的建立应当发挥必要的作用。社会主义市场经济条件下行政法的特性、行政立法、行政指引的问题的系统论述。行政程序有关的问题也引起了关注。 展望将来,中国行政法学研究，正在向深度方向发展。随着中国改革开放的继续进一步,中国行政法学术研究将越来越走向繁华。
