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1、目录【摘要】11.我国土地的现状：12.城市化进程中的土地利用问题22.1.征地范围过宽,规模过大,导致大量耕地被占用22.2.城市土地利用粗放,浪费严重32.3.城市土地利用结构不合理32.4.土地利用过程中的耕地保护问题42.4.1.耕地保护与城市化水平提高的矛盾尖锐42.4.2.地方政府对耕地保护的态度消极42.4.3.在保持耕地动态平衡上困难重重43.温州城市化进程中的土地的问题53.1.城镇扩展占用耕地现象严重53.2.土地利用率低、浪费现象严重63.3.土地利用结构不尽合理73.4.土地利用环境问题严重74.在城市化的同时，做好城镇土地利用及耕地保护的几点对策及建议84.1.节约和
2、集约利用城镇土地84.2.强化政府对耕地保护的责任,规范政府行为94.3.完善占用耕地补偿制度,建立土地开发整理新机制94.4.完善土地产权制度94.5.完善征地制度104.6.改革现行土地管理体制104.7.建立耕地保护实时监测系统114.8.公众参与规划机制健全115.总结11附件12城市化进程中土地问题【摘要】近年来,随着城市化进程的不断加快,大量的城郊农地转为城市建设用地, 因为要保证城市建设用地的供应,势必要大量占用农地,尤其是占用耕地。而在我们这样一个人多地少、耕地相对不足的国度里,也必须要解决好吃饭这一问题。所以吃饭和建设就成了一个两难问题。我们必须切实的保护好我国现有的耕地资源
3、，才能在建设城镇的同时，也解决好吃饭问题。关键词：城市化中土地问题、土地规划、耕地保护、土地利用1. 我国土地的现状：人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少。年全国人均耕地亩，不到世界平均水平的。优质耕地只占全部耕地的。耕地后备资源潜力万公顷（亿亩）左右，以上分布在水源不足和生态脆弱地区，开发利用的制约因素较多。如图 11所示：图 11中国土地资源图优质耕地减少和工业用地增长过快。年，全国灌溉水田和水浇地分别减少万公顷（万亩）和万公顷（万亩），而同期补充的耕地有排灌设施的比例不足。新增建设用地中工矿用地比例占到，部分地区高达，改善城镇居民生活条件的居住、休闲等用地供应相对不足。建设用地粗放浪费
4、较为突出。据调查，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近万公顷（万亩）。全国工业项目用地容积率，工业用地平均产出率远低于发达国家水平。年，乡村人口减少万人，而农村居民点用地却增加了近万公顷（万亩），农村建设用地利用效率普遍较低。局部地区土地退化和破坏严重。年全国水土流失面积达万公顷，退化、沙化、碱化草地面积达万公顷。一些地区产业用地布局混乱，土地污染严重，城市周边和部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金属与有机污染物严重超标。违规违法用地现象屡禁不止。年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示，全国“以租代征”涉及用地万公顷（万亩），违规新设和扩大各类开发区涉及用地万公顷（万亩），
5、未批先用涉及土地面积万公顷（万亩）。总体上，违规违法用地的形势依然严峻。目前，我国人均耕地只有1.38亩，不到世界平均水平的40%。工业化、城市化进程不断加快，“人增地减”成为我国现代化进程中最突出的矛盾。2. 城市化进程中的土地利用问题 在城市化进程中，由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多问题。主要表现在以下几个方面： 2.1. 征地范围过宽,规模过大,导致大量耕地被占用 我国土地管理法规定,国家为公共利益可以将农民集体所有的土地依法征为国有。然而,公共利益的界定过于宽泛,成了地方政府大量征用农村集体土地的挡箭牌。造成了目前我国城市化进程中征地范围过宽,规模过大,大量耕地被占用的现象
6、。另外,由于我国法律体系的不健全,对于农民是否拥有土地的归属权、继承权、支配权等问题，在法律上仍没有给出明确的解释和说明,并且种粮的经济效益低,许多农民淡化对土地的依赖。当他们知道政府要将耕地用来扩展城市建设,且给予他们一定的补偿和农转非等待遇条件时,一些农村集体在短期利益的驱动下,更倾向于耕地被征收。这对大量耕地被占用的现象起了推波助澜的作用1。此外，农民建房占用不少耕地，以国家投资为主的建设也占用了大量耕地，城市无限制向外延扩展。 2.2. 城市土地利用粗放,浪费严重 城市人均用地水平偏高,但土地利用效率却十分低。城市用地增长速度高于城市人口的发展速度。此外,我国城市建筑的容积率较低,这说
7、明我国城市现在的土地利用效率还比较低。另外， 由于受城市土地利用利益分配机制不合理、制约手段不得力、政策引导不到位等因素的影响,土地资源利用粗放、浪费的现象很突出:一些地方片面追求经济增长指标,为要政绩,不惜以牺牲耕地资源为代价,盲目招商引资上项目、扩大城市规模,无视土地规划,违规设立各类开发区、经济园区、大学城,造成耕地闲置浪费。目前,这种低效粗放扩张现象在各地区都十分普遍。 2.3. 城市土地利用结构不合理 由于各地区城市土地利用总体规划落后和历史原因,我国城市土地利用结构不合理, 利用效率低,党政军机关、大专院校、工业等单位占据着城市的中心区和高地价区,城市土地的级差地租得不到体现,从而
8、导致城市土地产出率低。另外,还体现在工业仓储用地比重偏大,城市绿化用地和交通用地比重偏小，造成城市生态环境差。目前,城市土地使用制度发生了改变,但还存在土地利用上的双轨制,城市土地的真实价格还没有得到体现,土地使用税征收标准过低,这不仅不能使过去不合理的土地利用空间结构得到调整,反而加剧了这种不合理性。据有关资料表明,我国工业用地占建设用地总量的比例高达26%,超过美国(7.3%)和香港特区(6%),也超过许多发展中国家。 2.4. 土地利用过程中的耕地保护问题 耕地不仅在利用的过程中存在一系列问题，在其自身的保护中也存在一系列的问题 2.4.1. 耕地保护与城市化水平提高的矛盾尖锐 城市化发
9、展的任何时期,都以占用大量耕地扩大土地面积的外延方式为发展途径,导致耕地总量减少。据统计,我国城市扩张占用耕地的比例一般在50%80%,部分城市在90%。城市化建设必然要占用土地,甚至耕地,这是不可避免的。由于我国耕地少、人口多,因此,耕地保护在我国具有战略地位。在城市化进程中,耕地保护与城市化水平提高的矛盾将长期存在。 2.4.2. 地方政府对耕地保护的态度消极 国家、地方政府、用地单位等土地利用主体在城镇空间扩张的博弈中,地方政府占据明显优势。土地对于农业虽然具有重要的地位,但对经济发展的带动作用却很微弱,在以GDP作为衡量地方官员政绩主要指标之一的考核机制下,地方政府为了实现领导任期间的
10、目标,不顾环境资源承载力和经济条件,说服土地管理部门和农民尽可能地实现耕地的非农化,盲目扩大城市建设规模。地方政府发展经济的热情与耕地保护持消极态度的矛盾,与严格执法的矛盾目前十分突出,地方政府在发展地方经济、上项目上往往只强调自身情况的特殊性,把局部利益放在全局利益之上,在资源利用上急功近利,不惜违法。 2.4.3. 在保持耕地动态平衡上困难重重 土地管理法规定:非农建设经批准占用耕地的,按照占多少,垦多少的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。我国实行耕地
11、占补平衡制度,主要目的是实现我国耕地总量动态平衡。然而现实中,由于建设占用的耕地多是城市周围和主要交通沿线的农业生产条件好的良田,而新开垦补偿的耕地大多位于距离城镇较远,生产条件差的地区，且大多数在数量上与原占有土地有很大差距。因此,目前我国耕地占补平衡中存在的多占少补、占优补差、补偿耕地基金不到位等现象突出,导致我国耕地数量逐年减少,且减少趋势有增无减。 3. 温州城市化进程中的土地的问题城市化是区域经济发展的必然结果，它反过来又会促进区域经济社会的发展。然而，城市化迅速发展及其不合理的土地利用方式，不仅导致土地资源的巨大浪费和破坏，而且带来严重的生态和环境问题。温州城市化进程中土地利用存在
12、的主要问题有：3.1. 城镇扩展占用耕地现象严重我国城市化进程中存在着城市粗放型发展，以城市范围无限制的外延扩展以及空间的无序蔓延为主要特征。温州也不例外。城镇用地以建设开发区（园区）（表 31）和新区的形式大面积向外扩展。建制镇沿104国道和温瑞河等对外交通干线发展和延伸。这不仅造成大量稀缺资源的浪费，而且极有可能使未来城市持续发展失去机会。土地非农化是工业化和城市化发展的客观要求和必然结果。城市化水平的提高伴随着城市建成区 表 31 19912003年温州市各县（市、区）开发区（园区）情况温州市鹿城区龙湾区殴海区瑞安市乐清市洞头县永嘉县平阳县苍南县文成县泰顺县开发区（园区）数（个）4755
13、1813144411批准面积（公顷）18799.932624.574783.41843.005299.472756.83159.00312.501045.33568.82400.006.99已建成面积（公顷）4550.72368.331094.22409.421171.70906.980306107.53156.2828.601.66表 32 19932003年温州市域城市用地扩展系数k温州市区瑞安市乐清市洞头县永嘉县平阳县苍南县文成县泰顺县4.627.3513.246.463.443.051.622.7210.77面积的扩大和耕地面积的减少。城市用地扩展系数k（建成区面积年均增长速度与非农业
14、人口年均增长速度的比值）是判断城市用地扩展合理性与否的指标（朱英明等，2000）。当k1.12时，城市用地规模扩展过快；当k1.12时，城市用地规模扩展不足；当k=1.12时，城市用地规模扩展较为合理。城镇用地规模扩展过快（表 32），建设用地需求迅猛地扩展，使温州市的农业用地尤其是耕地锐减。19932003年，温州市农业用地虽都有不同程度的减少，但是耕地减少严重，平均每年净减少耕地1751.55hm2（图2）；农业用地绝对面积减少30696.96hm2。而在1993年2003年10年间，温州市建设用地由51119.29hm2增至73521.89 hm2；城镇建设用地面积由5407.96 hm2扩大到15334.92 hm2，年平均增长992.696 hm2。温州市城镇用地规模的过度膨胀，不但造成了城市土地利用集约极度低下，而且侵占了大量的耕地，更为严重的是城镇扩展占用的城镇边缘区耕地常常是最为优良的耕地，大量高质量农用土地的丧失导致耕地质量下降。3.2. 土地利用率低、浪费现象严重20世纪90年代以来，在城市化进程的背景下，温州小城镇发展较快，民营企业发展迅速，工业企业和小城镇的建设导致了土地的严重浪费，城镇盲目兴办工业开发区（园区）导致大量土地闲置，城镇不是集中发展，建筑容积率较低，人均占地普遍偏大。据有关土
