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1、现行有关房屋买卖的所有法律、法规和规章都只合用于都市，专门有关农村房屋买卖的法律、法规和规章一种也没有。波及农村房屋买卖的法律性文献只有最高人民法院的一种批复。在这个批复里，最高人民法院的观点是：如果农村房屋的买卖双方已经实际交付了房屋和所有价款，买卖关系有效，人民法院应予保护。核心词: 农村房屋；宅基地；合同；无效内容提纲: 国内现行法律、行政法规并未严禁城乡居民购买农村房屋，但国务院的有关文献却多次明确严禁此类交易。法律与政策之间的这种差别在实践中引起了混乱，导致不同法院对于同样的房屋买卖合同纠纷采用了不尽相似的解决规则：不仅在合同效力的认定上存在分歧，并且在认定合同无效的根据以及缔约过错
2、责任的承当方面也不尽相似。总体上看，各地法院在解决此类纠纷时，既试图将法律与政策协调起来，又尽量照顾到一般情理，对不守诚信者予以谴责。但是，如何在严格遵守现行法的前提下，通过对合同法及有关法律的解释合用，妥善解决城乡居民购买农村房屋的纠纷，是目前理论上需要引起注重、实务中需要尽快解决的问题。一、概述改革开放后来，特别自20世纪90年代以来，随着经济的发展和都市住房制度改革的展开，农村房屋买卖日趋活跃。近年来，受房屋价格大幅度上涨、拆迁补偿原则提高、国家政策发生变化等因素的影响，农村房屋买卖合同纠纷案件日益增多。1在国内目前的司法实践中，一般根据买方身份的不同，将农村房屋买卖辨别为三种类型：第一
3、类是本集体经济组织的成员购买农村房屋；第二类是其她集体经济组织的成员购买农村房屋；第三类是城乡居民购买农村房屋。对于第一类合同，法院一般认定为有效。2第二类合同虽然性质上与第三类合同基本相似，但在审判实践中既有被认定为有效的，3也有被认定为无效的。4在理论和实务中争议最大、纠纷最多的，是第三类合同。5 至发生在北京市通州区宋庄镇辛店村的马海涛与李玉兰房屋买卖合同纠纷案，6就因波及城乡居民购买农村房屋的问题，加上房屋地处“画家村”以及购买方的画家身份，引起了媒体的广泛关注，成为社会讨论的热点。7就城乡居民购买农村房屋的状况来说，根据房屋性质的不同，又可以划分为两种类型：第一类是购买农村村民或城乡
4、居民通过自建、继承、买卖等方式合法获得的集体土地上的农村房屋。第二类是购买乡镇政府、村委会单独或者与开发商合伙在集体土地上建设的房屋，俗称“小产权房”。在理论研究和新闻报道中，往往把宅基地上的农民住宅也当作小产权房看待，8事实上两者并不相似。国务院的有关文献将农民住宅与小产权房两个概念并列使用，足可表白两者并非一事。9对于所谓的小产权房，根据其合法与否，又可分为两种状况：第一种是建设单位依法办理了用地、规划及建设等审批手续后合法建成的房屋，例如乡镇政府、村委会运用空心村改造、新农村建设等整顿集体建设用地的机会，在集体土地上建设的农民新居、回迁房、老年公寓等房屋。第二种是建设单位未依法办理用地、
5、规划及建设等审批手续而违法建造的房屋，例如乡镇政府、村委会擅自占用耕地、河道等开发建设的商品房，或者将集体土地出让、转让、出租给房地产开发商建设的商品房。此类房屋性质上属于违章建筑，不仅当事人签订的房屋买卖合同归于无效，还也许产生依法拆除或者没收违章建筑物的法律后果。10本文所要研究的城乡居民购买农村房屋问题，重要是指城乡居民购买农民住宅和乡镇政府等合法建设的“小产权房”这两种状况，不涉及城乡居民购买违法建设的小产权房的情形。之因此如此限定，是由于对于违法建设的小产权房及其交易合法性的讨论，重要波及国家政策的选择和立法论方面的争议，难以转化为具有可操作性的司法技术问题，对于有关纠纷的解决意义不
6、大。此外，本文重要从解释论的角度出发，在整顿司法实践中的多种观点和判决意见的基本上，探讨法院应如何解决城乡居民购买农村房屋的合同纠纷问题。至于如何从立法论的角度提出完善之策，学界已有较多讨论，11本文不再关注。二、国内有关城乡居民购买农村房屋的法律及政策变迁从总体上看，自改革开放以来，国内的立法和政策看待城乡居民购买农村房屋的态度，可以划分为两个不同的阶段。（一）第一阶段：从改革开放后来至1999年1月1日1999年1月1日，第九届全国人大常委会第四次会议于1998年8月29日修订通过的土地管理法开始实行。在此之前（涉及在改革开放此前），国家有关立法和政策非但没有严禁城乡居民购买农村房屋，并且
7、还容许城乡居民通过“申请一审批”的方式获得农村的宅基地使用权。例如，根据1962年农村人民公社工作条例修正草案（第45条第2款）和1963年中央有关对社员宅基地问题作某些补充规定的告知的规定，农村社员有买卖房屋的权利；房屋出卖后来，宅基地使用权即随之转移给新居主。1982年村镇建房用地管理条例虽然严禁买卖、出租和违法转让建房用地（第4条第2款、第21条），但承认“回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨”以及“集镇内非农业户”为建房之需，可以通过“申请一审批”程序获得宅基地使用权（第14、 18条）；由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应按第14条的规定办理申请、审查、批准手续（第1
8、5条第1款）。1986年土地管理法继续承认“城乡非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的”，可以经县级人民政府批准，获得对集体土地的使用权（第41条）。1988年修改土地管理法时，保存了这一规定。1993年村庄和集镇规划建设管理条例第18条第2款、第3款规定：“城乡非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会批准后，根据前款第（一）项规定的审批程序办理。”“回原籍村庄、集镇落户的职工、退役军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，根据本条第一款第（一）项规定的审批程序办理。”
9、这些法律既然承认城乡非农业户口居民可以通过“申请一审批”方式获得集体土地使用权，举重以明轻，对于城乡居民依法购买农村房屋的行为，自无严禁之理。在当时的国务院及国务院有关部门的文献中，也没有明文严禁城乡居民购买农村房屋。非但如此，1989年国家土地管理局有关拟定土地权属问题的若干意见(1989国土籍字第73号）第6条还规定：“农民集体经济组织将原集体土地上的建筑物发售给全民所有制单位、都市集体所有制单位或城乡非农业户口居民，其用地属于国家所有。”“城乡及市郊农民集体土地上的房屋发售给本集体以外的农民集体或个人，其所售房屋占用的土地属于国家所有。”这一规定显然承认农村房屋可以发售给城乡居民，只但是
10、房屋占用范畴内的土地的所有权应随之转归国家所有而已。从这一阶段的司法实践来看，事实上也是承认城乡居民可以购买农村房屋及其占用范畴内的集体土地的使用权的。例如，1984年最高人民法院有关贯彻执行民事政策法律若干问题的意见第56条规定：“买卖双方自愿，并立有契约、买方已交付了房款，并实际使用和管理了房屋，又没有其她违法行为，只是买卖手续不完善的，应觉得买卖关系有效，但应着其补办房屋买卖手续。”第60条规定：“村镇公民之间由于买卖房屋转移宅基地使用权而发生的纠纷，应根据国务院村镇建房用地管理条例中规定的审查、批准手续解决。”1992年最高人民法院有关范怀与郭明华房屋买卖与否有效问题的复函又指出：“房
11、屋买卖系要式法律行为，农村的房屋买卖也应具有双方订有书面契约、中人证明，按商定交付房款以及管理房屋的要件；规定办理契税或过户手续的地方，还应依法办理该项手续后，方能认定买卖有效。”这些司法解释所提出的农村房屋买卖的有效要件，虽然不无可议之处，例如以办理过户手续作为买卖的有效要件明显欠妥，但并未规定购买人必须是农村村民。（二）第二阶段：从1999年1月1日至今自1999年以来，随着修改后的土地管理法的实行，国家在立法层面上加强了对集体建设用地的管制，在政策层面上开始严禁城乡居民购买农村房屋。从立法上来看，1998年修改的土地管理法删除了原法第41条有关城乡非农业户口居民可以使用集体土地建住宅的规
12、定，同步又增长了如下规定：除兴办乡镇公司、村民建设住宅或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设可依法使用农民集体所有的土地外，其她任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（第43条第1款）；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设（第63条）。据此可知，城乡居民建住宅不得再申请使用集体土地。但是，这些规定并未严禁城乡居民通过购买农村房屋的方式获得集体土地使用权。从该法第62条第4款有关“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定来看，也无严禁城乡居民购买农村房屋的意思。物权法第184条第2项虽然规定宅基地使用权除法律另有规定外不得抵押，但
13、亦未严禁宅基地使用权与房屋所有权一并转让。事实上，明确严禁城乡居民购买农村房屋的，是国务院及其有关部门发布的文献。1999年国务院办公厅有关加强土地转让管理严禁炒卖土地的告知（国办发1999 39号）明确规定：“农民的住宅不得向都市居民发售，也不得批准都市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”国务院有关深化改革严格土地管理的决定（国发 28号）则指出：“严禁城乡居民在农村购买宅基地。”国务院办公厅有关严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的告知（国办发 71号）又强调：“农村住宅用地只能分派给本村村民，城乡居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小
14、产权房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。”中共中央、国务院有关切实加强农业基本建设进一步增进农业发展农民增收的若干意见（中发 1号）则重申：“城乡居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。”受到这些国家政策的影响，有些地方性法规和规章也直接或间接地严禁城乡居民购买农村房屋。12从有关的不动产登记实务来看，建设部发布的房屋登记措施第87条规定：“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。”由于现行法律、法规并未明确指出城乡居民可以购买农村房屋，故该规定表白房屋登记部门不会为城乡居民
15、购买的农村房屋办理所有权转移登记手续。在土地使用权登记方面，国土资源部有关加强农村宅基地管理的意见（国土资发 234号）规定“严禁城乡居民在农村购买宅基地，严禁为城乡居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”国土资源部有关进一步加快宅基地使用权登记发证工作的告知（国土资发 146号）再次强调：“严格执行城乡居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城乡居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。”显然，国内不动产登记主管部门的这些规定事实上意味着，无论城乡居民购买农村房屋的合同与否有效，作为买受人的城乡居民都无法办理房屋所有权及集体土地使用权的变更登记手续，因而不也许获
16、得房屋所有权和房屋占用范畴内的集体土地的使用权。综上可见，在看待城乡居民购买农村房屋的态度上，现行的国家政策与法律的有关规定之间存在着差别。由此，在司法实践中难免产生这样的问题：对于城乡居民购买农村房屋的合同，法院应当认定为有效还是无效？如果认定合同无效，其法律根据何在？合同无效后，又该如何解决买卖双方之间的关系？三、城乡居民购买农村房屋的合同：有效还是无效？从目前的理论研究和司法实践来看，对于城乡居民购买农村房屋的合同的法律效力，重要存在着有效说、无效说和部分无效说三种观点。13（一）有效说主张城乡居民购买农村房屋的合同应当为有效的理由，重要有如下几种方面：第一，公民个人对其房屋享有受法律保护的财产所有权，有权依法对自己的财产以出卖
