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1、浅谈国库集中支付制度的不足与改进措施摘要：实行国库集中支付制度是一项长期、复杂的工作，并且现在正处于实施的初级阶段，很多配套制度还不完善，本文通过笔者的实际工作经验，浅谈预算单位在具体实施中存在的问题，进一步提出了解决的建议。关键词：国库集中支付 问题 建议 全国人大九届四次会议提出我国从2001年开始实行现代国库管理制度的改革, 即建立国库集中支付制度, 从2008年起所有一级预算部门都要实行公务卡管理, 同时政府性基金从2008 年1 月1 日起实施改革, 对预算外资金亦积极研究实行改革事宜, 尽早实现所有财政性资金实行国库集中支付的改革目标。至今中央级一般预算资金全部实行国库集中支付,
2、并将改革逐步扩大到部分中央补助地方专项资金。实行国库集中支付制度后,按照规范的程序在国库单一账户体系内运作,从而在体制和机制上保证了财政性资金在支付过程中不再有中间停滞状态,直接从国库支付到收款人。加强了财政资金支出的监督管理,提高了财政资金的使用效率。但是由于我国国库管理制度的改革处于初级阶段，很多配套制度尚未建立，外部环境还不够完善，所以国库集中支付制度的推行也就不可能一蹴而就，预算部门在具体实施中还存在不少问题，需要认真的研究发现问题和解决问题。就国库集中支付改革实施过程中存在的问题，笔者总结主要有以下几个方面：1、代理银行业务人员、预算单位财务人员缺乏系统的国库集中支付制度培训。实行国
3、库集中支付制后, 会计核算、支付方式将发生很大的变化。这就要求预算单位财务人员、代理银行业务人员有更好的综合素质、更高的政策水平。由于代理银行业务人员、预算单位财务人员缺乏系统的国库集中支付制度培训,相关业务处理不熟,对国库支付制度政策理解不到位,往往在执行过程中出现偏差,使制度不能得到很好的贯彻落实。2、国库集中支付的相关法律法规体系还不成熟、完善。代理银行在办理业务时，要依据的办法规定太多，不利于经办人员熟悉业务。目前，在推行国库集中支付制度过程中，还没有一套完整的法律法规体系，各地在工作中主要是依据财政国库管理制度改革试点方案、财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法、财政国库管理制度改
4、革试点资金银行支付清算办法等有关规定来制定本地区的支付制度，国库集中支付的有关规章制度都是以部门规章的形式出现的，没有像预算法那样上升到法律的层次，对包括商业银行在内的各方当事人的约束力还不够强。3、年终对账工作不及时,影响决算编制。国库集中支付改革后,财政资金的拨付方式与改革前发生根本变化,对账工作也相应产生变化。财政厅国库处、财政厅国库支付局、中国人民银行、预算单位、代理银行都应建立全面的对账制度。由于目前预算指标由财政直接下达给基层预算单位,这给财政部门业务处室之间、财政与主管部门之间、主管部门与基层预算单位之间预算拨款核对带来一定的难度,增加了核对时间,决算编制完成时间也相应受到影响。
5、4、对财政部门监管不到位。国库集中支付制度的实施, 使财政对预算单位的监督力度加大, 财政本身的权力也相应增大, 但是谁来监督财政便成了新的问题。在美国, 有向国会负责的审计署对财政部实施监督；在英国, 有向英王负责的审计部门实施监督。在我国, 主要是由同隶属于各级政府的审计部门实施监督, 这无异于用自己的左手来监督右手。这种自我监督, 责权利既不明晰也不对称, 权力之间缺乏制衡, 监督约束软化。更何况审计监督具有事后性, 而人大监督又过于宏观, 无法实施全过程监督。5、不同法规规章之间缺乏有效衔接，相互配合不够财政集中支付制度要求财政部门在商业银行开立国库零余额账户。零余额账户的使用要求是：
6、财政部门开出支付令，商业银行无条件将资金直接从其财政零余额账户上支付给收款人或用款单位账户，并依据资金支付情况向人民银行提出清算。资金先付后收，在清算过程中如果哪个环节出现问题，不能及时收回垫款，会造成代理银行垫款，违背“恪守信用，履约付款；谁的钱进谁的账，由谁支配；银行不垫款”的结算原则。2005 年中央单位国库集中支付代理银行垫付资金计息管理暂行办法规定，代理银行在当日15：30 以后受理的符合规定的财政权支付业务要当日垫付款，但不与国库单一账户清算，这样零余额账户日终就成了“负余额”，这与“零余额”的概念已经背离。6、资金支付清算程序存在不足。国库集中支付清算按照“先支付, 后清算”原则
7、, 代理银行存在垫付资金风险。实行国库集中支付后, 财政性资金在支付行为发生前均存放在国库单一账户和财政预算外资金专户, 而财政零余额账户和预算单位零余额账户, 每日的银行存款都为零。一是代理银行“先支付后清算”的模式, 如果出现多拨、错拨, 就会形成资金风险； 二是因网络故障、支付额度与支付信息不匹配或财政库款不足等情况, 代理银行也会出现垫付资金的风险。针对以上的六点不足，笔者提出了以下六方面的建议。1、代理银行业务人员、预算单位财务人员要加强国库集中支付业务的学习。鉴于预算对经费收支的制约作用, 代理银行业务人员、预算单位财务人员要熟悉宏观经济、财政政策、财务会计等相关知识, 而且对单位
8、将来的需求及可能发生情况进行科学规划和预测, 为单位预算管理奠定基础。另外，随着计算机和网络的广泛应用, 要求财务人员必须掌握一定的现代信息技术知识,适应新的财政管理体制下国库集中支付业务的需要, 完成自己所担负的工作。2、建立健全与国库集中支付相适应的法律、制度。根据实际，深入调查，综合分析研究制定相应法律法规、管理办法、实施细则，为国库集中支付的运作提供有效的法律保障。要制定详细的国库集中支付操作规程，细化操作程序；修改国家金库条例、国家金库条例实施细则、人民币银行结算账户管理办法等有关法律制度, 尽早出台地方财政国库管理制度改革有关补充规定, 并在法律制度中赋予人民银行在财政改革实施和资
9、金管理中的广泛参与权和合理的监督权；修订预算法，将国库集中支付工作纳入法律制度体系中，增强有关部门做好此项工作的法律约束力；建立一些相应配套的新的管理办法，如财政资金支付管理办法、收入管理办法、收入退库管理办法等一系列的配套法律、法规。 3、实现网上申报、审核、支付, 建立信息共享机制。加快财政国库管理信息系统建设,中华人民共和国电子签名法的出台，已经为电子印鉴的使用提供了法律依据，财政部和人民银行可以联合开发一套更加完善的国库集中支付系统，尽可能实现信息在不同部门之间的共享、实现信息流与资金流的同步传输，加快资金的清算进度，为预算单位提供优质服务。也可以以财政部门为核心建立财务信息处理中心,
10、 建立财政部门、主管部门、预算单位、代理银行专线网络基础上的自动化处理程序,实现部门间的信息共享,加快年终对账与结转预算项目审核工作的进度, 保证部门预算的顺利实施。4、不断完善和规范各项管理制度，建立严格的监督控制体系。严格监督与控制加强对国库集中支付中心、会计核算中心、政府采购中心工作人员的约束和监管；强化约束，严格收支审批权限，控制和管理好资金的收支；政府审计、社会审计、新闻媒体应加强对国库集中支付业务监督, 组成一个科学有效的监督网络；国库、财政部门、支付中心、预算单位,都应各司其职、各尽其责,在提供优质服务的同时相互制约和监督,各部门内部也应建立健全监督机制；改变目前我国以内控机制代
11、替外部机制的现状, 最终要向人大、政府及法院监督的“三权分立与制衡体制”演进。5、细化部门预算编制, 切实提高预算编制和管理水平。首先应建立合理、规范的预算调节机制，赋予主管单位和财政部门一定的预算执行调整权力，使预算单位在实际情况发生变化时，可以快捷、简便、高效地调整预算。其次强化预算执行，防止随意调整追加预算或者超预算、扩大预算范围等行为的发生。再次，部门预算编制应与政府收支分类改革衔接, 并细化到具体项目, 使每笔支出都能核定它的合理性。预算编制应具有预见性、科学性, 尽量减少调整次数, 确保预算刚性, 这样国库集中支付就有明确依据, 不会无所适从。6、发挥人民银行在预算收支活动中的促进
12、和监督作用。首先对代理银行的代理资格进行严格审核, 确保资金实力雄厚、信誉上乘、效益良好的商业银行从事国库集中支付业务, 从源头上防范代理业务风险。其次要对预算拨款业务进行严格监管, 认真审核财政直接或授权支付汇总通知单, 及时与代理银行全面对账, 杜绝代理银行超额度清算。最后是坚持对代理银行开展检查监督, 特别要加强对财政部门零余额账户和预算单位零余额账户管理, 确保零余额账户为零。总的来说, 虽然财政国库集中支付制度在实施过程中存在一些小的问题,但实践证明这种制度非常适合我国经济形势发展的需要。它的实施有效地提高了财政资金使用效率,降低了资金成本，加强了财政资金支出的统一调度和监督管理, 强化了预算管理，使预算执行、收支信息更加透明和精确，从源头上有效预防和遏制腐败。随着财政国库集中支付实施的深入,所有的财政资金最终将全部纳入国库单一账户体系管理,国库授权集中支付工作会做得越来越好。
