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1、辽宁工程技术大学毕业论文前言“节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”温总理在第十届全国人民代表大会第五次会议上政府工作报告中铿锵有力的承诺，再次提醒我们“土地是财富之母”的巨大意义。土地对于一个农民的意义，远远不止于一碗可以充饥的米饭，更重要的是，祖祖辈辈遗留下来的财富是他们生长的根基。据统计，我国人均耕地仅1.2亩，现在还有流失加剧的趋势，而农村钢筋水泥的城镇化进程中，过滥的土地征收正是耕地流失的一个主要原因。而且征收中又掺杂着如何平衡其中的利益分配
2、，防止民怨的复杂问题。因此有必要重新认识土地征收制度并找出其中的症结，提出合理化建议。1 我国土地征收制度的基本理论11 土地征收制度的基本含义在我国，土地征收是指国家为了公共利益的需要，以补偿为前提，强制取得其他民事主体土地所有权的行为。胡信彪主编土地征收与房屋拆迁第一版北京：中国民主法制出版社，2006第1页这在宪法中有最直接的依据，即“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”土地征收的目的在于满足社会公益的需要，而随着农村城镇化的大潮和城市扩张，国家更需要大量的土地去追求改革和发展，此时只有国家才是土地征收关系的征收主体，因为只有国家才能作为全社会的组
3、织者，代表人民享有社会建设之需要和权能。我国实行的是土地的社会主义公有制，即我国土地归国家和集体所有，私人不可取得土地的所有权。因此我国的土地征收是指将集体所有的土地转为国家所有的行为。国家因城市建设、能源、交通、水利、矿山、军事等项目需要，可以通过征收取得农村集体土地的所有权。必须明确的是，当使用国有的土地作为建设用地时，通常采用出让、划拨等方式，而非征收。原因是此时所用的土地本为国家所有，国家仅仅是在必要时收回而已，之前的当事人仅拥有土地使用权，并非是土地所有权的变更。由此导致两种行为的程序、救济途径等有很大差别。本文仅对农村集体的土地征收制度进行探讨。土地征收有其强制性，是国家凭借公权力
4、对集体土地所有权予以剥夺，并不以土地所有权人的同意为前提。这是因为我国宪法已经赋予该行为公益性的合法地位，也就是说，国家是在有利于社会主义现代化建设和人民生活水平提高的目的支持下去行使权力，私利应该为公益提供便利，作出适当的让步。不过，由于国家的这种径自剥夺集体土地所有权的行为毕竟无法遮挡其强制性，相对人也确实受到了一定的损失，因而建立适当的补偿制度，给予被征收人应有的安慰便成为题中之义。同时，土地征收并非为所欲为，毫无章法。宪法、土地管理法、物权法等皆对该行为的行使做出了实体或程序上的严格限制，以最大程度地减少政府行为对民众的损害。这样，土地征收的强制性，公益性，补偿性及程序合法性共同构成了
5、中国特殊国情下的特殊国家行为。12 用物权法规范土地征收制度的意义分析2007年10月1日开始实施的物权法，标志着中国进入了一个新的物权时代，为我国公民确认财产、利用财产、保护财产以及调整财产关系提供了基本法律依据。这部法律在维护国家基本制度的前提下更加注重各方利益的平衡，并以极大的勇气开创性地将国家财产、集体财产、私人合法财产进行平等保护。而土地征收在性质上虽然归类于国家行政行为，但由于被征收对象是集体土地，是对我国物权中极为重要的所有权的剥夺，无法抹去蕴藏其中的民事权益侵害，因此物权法以民事法律的身份将行政行为进行规范也于情理之中。况且对农民来说，土地是重要的生产资料和财产，是重要的环境资
6、源要素，也是人民安身立命之本。在农村那片辽阔的土地上，农民们要行使人类最为重要的两项生命权利，即吃和住。前者体现在农村集体成员或其他主体的土地承包经营权，在承包的土地上耕种农作物；后者则体现在村集体成员的宅基地使用权，在土地上建设住宅，也许世世代代就扎根于此。在我国的物权体系中，这两项权利皆已被归属于用益物权。在市场经济的大势所趋下，我国正经历从“以所有为中心”到“以利用为中心”的物权理念过渡，注重用益物权的价值更能促进社会资源的合理分配和充分利用，对用益物权的保护当然不可小视。此外，土地征收还会造成对以荒地承包经营权为标的的抵押权、房屋等地上建筑物的所有权，以及依附于该建筑物上的抵押权等物权
7、的损害。季秀平论土地征收中的物权保护南京师大学报（社会科学版），2004，（1）第15页 在这种背景下，土地征收涉及到多项物权的侵害，已经可以把这种物权的损失与公共利益进行对比衡量。因此，为了多方利益的均衡，物权法无法对土地征收制度轻描淡写。同时，这无疑是对物权法中承诺将集体财产和国家财产平等保护宣言的一种衬托和维护。而本文正是从物权法对土地征收制度的规范入手，对其中存在的问题及完善的措施进行探讨。必须强调，本文谈及的“物权保护”并非局限于物权法中“物权的保护”一章，而是以被征收人这一群体享有的物权为出发点，从物权法的宗旨、价值及内容的宏观角度上去探讨我国目前的土地征收制度对于行政相对人的权利
8、是否给予了充分保护，以及应该如何去保护。也唯有理解了物权法对土地征收制度的规范视野，才能理解对当事人权利保护的真谛。2 我国物权法规范下土地征收制度的进步性和存在的问题21 物权法中土地征收制度的进步性211 强调了土地征收的公益性土地征收权的行使是对土地所有权的一种剥夺，是对所有权规则的一种破坏，只有出于公益目的才叫合理。胡信彪主编土地征收与房屋拆迁第一版北京：中国民主法制出版社，2006第11页商业性用地原则上是不应列入此范围的。但是，我国原有的唯一直接而系统对土地征收做出规定的中华人民共和国土地管理法（以下简称土地管理法）第四十三条却如此陈述：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必
9、须依法申请使用国有土地；前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”这样缺乏严密性的规定成了一些地方政府为一些单位和个人的商业性建设的需要而征收土地的理由。物权法则于第四十三条规定，“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”明确土地征收必须是为满足公共利益的需要，指明了土地征收的前提条件。212 明确了财产所有权平等保护的理念物权法明确规定，国家所有财产、集体所有财产、私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。这就表明物权法强调平等保护国家、集体和私人
10、的物权。平等保护意味着物权的主体在法律地位上是平等的，一旦享有的所有权和其他物权受到了侵害或其它损失，应该享受平等的救济与保护。从我国土地所有权发展的过程来看，国家和集体土地所有权都是历史形成的，不存在隶属和派生的关系，是两种具有独立性的民事权利。决不能说国家财产重于集体财产，两者在地位上应当是平等的，不能认为为了国家取得财产所有权而牺牲集体物权利益是理所当然。这一点是我们探索中国土地征收制度时应具有的前提理念。213 补偿范围有所扩大 我们惊喜地发现，物权法第四十二条关于补偿范围的规定中除了土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等土地管理法已经强调的补偿外，还增加了安排被征地农民的
11、社会保障费用，以保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。对农民来说，“家”就是一个生长在土地里的概念，目前仍有很多地区的农民以务农为主要谋生渠道。当逐渐失去土地，当脚边的田地产量日益减少，由于缺少技术和学识，他们面临的将是失地又失业的困境。而一次到位的补偿金只能让他们坐吃山空，并非长远之计。例如三峡库区移民工程在十年的实践中，重庆所面临的大难题是如何使百余万民众得到满意的补偿。十年后，三峡库区重庆段将再次移民230万人，宏大的计划背后，如果补偿仍然是按固有方式，一些私有财产少、居住条件差的弱势群体，得到的补偿亦较少，就很难维持或超过其原有生活水平。要实现政府对移民群体“搬得出、稳得住，
12、逐步能致富”的要求，更需要全社会多方面的关心与帮助。因此，学习日本等其他国家，在我国土地征收制度中引入社会保障救济是一个势在必行的救济方式。214 强调对土地承包经营权的保护物权法第一百二十一条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”第一百三十二条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”物权法的这一规定开辟了土地征收物权保护的新领域，弥补了土地管理法在用益物权保护上的空白。原有法律规定，土地补偿费归集体经济组织所有，土地承包人只是作为集体的一个
13、成员获得补偿，物权法的规定标志着土地承包经营权人可以作为独立的权利主体，土地承包经营权可以作为独立的财产权利获得相应的补偿。陈杉，韩学平论物权法中土地征收制度的创新与不足东北林业大学学报（社会科学版），2007，5（6）第14页实践证明，这样的规定是非常必要的。在笔者对辽宁省朝阳市吴家洼村的调查中发现，尽管多数农民已有比较稳定的农外工作岗位，但常年的耕作习惯使得大批农民仍愿意承包经营土地，只有极少数人完全放弃土地承包。土地承包经营制度是我国农村改革中光辉的一笔，把土地承包经营权作为农民群众的基本权利用法律加以确认更是促进农业发展的必由之路。物权法作为基本法将土地承包经营权放在用益物权中的首位，
14、强化对农村土地承包经营权的保护，是众望所归。 22 我国土地征收制度中存在的问题221 土地征收中的利益冲突土地征收制度往往与房屋拆迁，以及其它地上物征收交织在一起，有着很大的复杂性。如上文所述，近年来我国关于土地征收的纠纷不在少数，不但造成官民之间关系紧张，还容易引起群众事件，严重影响社会稳定。“钉子户”这个网络上迅速流行起来的词语已经印证了其中的无奈与尴尬。那么这种问题产生的症结是什么呢？我认为关键在于土地征收制度中资源稀缺的背景下不同主体的利益驱动与冲突。利益，归根到底是不同主体的物权享有和支配。特别是城镇化大步向前的今天，土地征收中涉及到政府、用地人、被征收人三方的利益需求。目前各地方
15、政府土地管理部门代表国家行使土地征收工作，一些地方由于利益的驱动和政绩的显示，热衷于以各种优惠的土地条件招商引资，并以较低的补偿征收土地之后，再以较高的价格出让给他人使用。为求得低成本发展，政府往往尽力压低征地补偿标准，能少给就少给，能不给就不给。胡信彪主编土地征收与房屋拆迁第一版北京：中国民主法制出版社，2006第79页巨大的商机，使得开发商们不愿舍弃农村那广袤的土地。在需要农村土地作为淘金资本的时候，不惜以高额代价“劝说”地方政府行使征收权。不是为了公共利益最后也堂而皇之地变成了“为了加快城镇化进程，促进地方经济发展”。于是产生了以下矛盾：政府以公共利益为由将集体土地予以征收，又以不符合法
16、律规定的划拨公益条件为由对该土地实行有偿出让，尽享其中的差额利益。对被征收人而言，当土地被征收时，就住宅及其相应的宅基地使用权而言，皮之不存，毛将焉附？实质上都被一起“征收”了。他们失地失家又失业并意识到转变土地所有权能产生更大收益时，自然也要求享受这部分利益。三方的利益冲突共同影响了国家土地征收制度的实施，并导致了一系列问题的产生。现分析如下：222 回避公共利益的界定 “公共利益”这一词，在宪法以及其他法律法规中出现频率很高，但是没有一条规定可以告诉我们究竟什么是“公共利益”。如今，万众瞩目下的物权法仍未对其所强调的公共利益给予明确的解释。有学者反对将公共利益的内涵在物权法中加以界定，因为公共利益有很大的不确定
