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1、中国企业环境保护宏观调控机制应对入世的法律分析 摘 要：本文关键剖析中国政府在企业环境管理方面的现实状况，并置放于全球化视野中，进行国际比较，找出差距，洞悉中国企业环境保护宏观调控机制和WTO市场体制的不适应性，进而提出处理问题的对策提议。关键词：企业环境保护、政府宏观调控、法境法制WTO是政府间协议，“入世”的原来含意指的是“政府入世”，也就是说，组员国政府首先得自觉接收WTO规则的约束，然后经过其我国立法和行政方法等再影响或规制企业等市场主体的行为。从企业环境管理的宏观层面来看，中国加入WTO，将会深刻影响政府对企业实施环境管理的理念、模式、体制、基础制度、手段等方方面面，关键在于政府须遵
2、照国际通行规则并借鉴她国经验，转变思绪和职能，创新完善既适于中国国情，又和国际接轨的环境管理的理论及运作机制。一、我国环境管理模式现实状况评析中国现在宏观层面的企业环境管理模式形成于计划经济时期，其突出特点是以直控型管制和行政命令为主；政府倾向于采取强制标准、颁证许可、重审批轻监督、严厉制裁违法等“硬性”手段，控制企业的环境行为。就环境法制而言，多年来，中国前后颁行了40多部环境法律法规，70多件环境规章，400多项国家级环境标准，并制订实施了新老八项制度（指的是国家环境保护局陆续颁行的“环境影响评价制度”、“三同时制度”、“排污收费制度”、“环境目标责任制”、“城市环境综合整改制度”、“排污
3、许可证制度”、“污染集中控制制度”和“污染源限期治理制度”。），政府采取了一系列针对工业污染的环境整改方法（如依据1996年“国务院有关环境保护若干问题的决定”，全国共关、停、并、转6万多家能耗高和污染严重 的企业；国务院曾下达通知限令2021年底前必需实现工业污染源达标排放，如不能按期实现达标的企业（“15小”），一律果断关闭。），强化对企业环境行为的管制，扭转了既往生产和环境保护“无法可依”、“无章可循”、“污染失控”的局面，确立了“预防为主”、“标本兼治”的方针，避免了重蹈发达国家曾经“先污染、后治理”的老路。不过，中国工业污染防治总体上并未取得突破性进展，尤其是计划体制下工业化所造成的
4、产业结构性污染未能根本改观，企业的污染源仍然大量存在；而且，现行法制针正确关键是企业生产污染防治问题，而对企业产品在使用和废弃过程中的环境影响的规制尚属空白。1显然，从实施可连续发展战略、WTO所要求经济和环境协调发展的方针来看，传统的环境管理模式已凸现其固有的不足，即和市场经济的不适应性。1 、在立法功效定位上，既往环境立法、规章及环境标准全部以行政管制为主，企业纯粹是行政方法的作用对象，处于完全被规制的地位，造成政府环境法规的最低要求即成为企业环境行为的标准，加之法规的刚性及行政规章方法的繁杂而不统一，使得企业可能有的环境方针和目标缺乏改善、整个环境管理系统停滞不前及混乱不堪。22、在调控
5、机制上，因为行政手段占绝对优势，经济手段只是次要的补充，企业实施可连续发展战略的内在需求没能被调动起来，背离了市场经济的客观要求。如中国现在环境管理中最关键的经济干预即排污收费制度，但因为其计算方法不科学不合理（仅考虑污染物实际排放量，未控制排放总量及核实环境成本）、收费额度较低，企业交了排污费等于买了排污权，和排污费收管用一条线等做法，偏离了“污染者付费”、“污染者赔偿”的标准。严格上讲，其只是违章超标罚款制度，发挥不了市场机制的调整作用。其它纯行政性方法，更无经济刺激功效。而企业受利益的驱动，完全有可能钻环境法制的空子或管理上的漏洞，弄虚作假，降低环境保护投入，设法转移污染以逃避环境保护责
6、任。结果政府直接调控微观经济显得力不从心，使企业治污成为国家和社会的巨大负担。3、在制度形式和内容上，中国虽已建立 “预防为主”等系列管理制度，实际上对企业污染物的排放依然只能做到“末端控制”，或说是“末端控制下的预防”。譬如环境影响评价制度、“三同时”制度等，在理论上反应了预防为主的标准，而在实际利用时，环境影响评价制度只是对项目建成后排放污染物和污染处理设施的评价，并未将降低污染物产生的源头控制作为主要内容：“三同时”的关键也只放在污染物处理设施的建设和运行上，满足于“达标排放”而已；至于其它的，如限期治理制度、排污收费制度、排污许可证制度等均以“排放控制”作为基础内容和要求。这些制度缺点
7、的共同点即表现在危害发生后再实施的环境方法，而非全过程主动的污染预防；污染防治和企业生产脱节，企业选择的发展战略为高成本而低效率的末端治理，环境保护囿于被动应付，而生产全过程控制及产品生命周期生态化管理，在企业发展战略选择中基础上是空白。34、在执法步骤上，行政命令虽含有直接性、强制性、高效性等优点，这为实现计划体制的“高度集中、统一管理”是必不可少的，但在市场条件下，过分强调政府的干预和制裁作用，反而会造成企业环境行为的不良倾向，减弱了行政执法的功效。这关键表现在：首先，在行政关系中，行政机关和相对方之间力量对比悬殊，使得权利侵犯成为可能，常常的权利侵犯或由此产生的恐惧，造成企业若自行设法规
8、避不及，则可能和利益相关的政府部门达成某种“默契”，或经过行贿和执法人员勾结，从而放任环境污染。其次，“缴排污费、买排污权”和“主动违法”的情况难以避免，甚至有企业宁愿认罚也不采取方法防治污染。这是因为环境法规设定的罚款和超标排污收费水平低，仅为污染治理和生态恢复成本的极少部分，无法阻止企业的环境违法行为。同时，行政制裁中最严厉的手段莫过于“关、停、并、转”中的“关闭”，而其适用对象关键是污染高的点源，对于分散面源不含有可操作性，而且还得考虑经济适度增加目标、企业倒闭加剧失业等政治、社会原因，影响了该手段的普遍适用性。另外，因为中国地域广阔，成千上万的中小企业遍布全国，即使每个企业的污染物排放
9、量不多，但总量很大；现行环境规章指标关键以大企业为参考制订的，故难以当然有效管制过于分散的中小企业。况且，行政直控型管制需要设置大量机构，投入大量资金和人力，实施成本高；全方面监控还因过分强调环境效果而忽略地域环境条件、经济发展水平及企业治理成本的差异，从而造成效率不高和社会不公平。二、国际差距和创新障碍现代环境问题含有国际性，经济全球化必定造成环境保护全球化。入世后，中国企业环境管理模式的创新，不但要考虑在市场经济条件下对内的适应性、有效性，而且应做到和国际接轨，重视借鉴、吸收其它国家在企业环境管理实践中的有益经验。为此，唯有比较，才能找出差距即创新的障碍所在。1、管理体制和决议机制方面环境
10、问题的复杂性和环境管理的系统性，使大家认识到，统一监管是环境保护工作的基础要求，综合决议是其主要宗旨。国外环境管理的法制实践大全部表现了这一特征，而且依靠环境保护组织法律来保障统一监管体制和综合决议机制的长期有效性。譬如，尽管美国作为一个联邦制国家，亦实施的是由联邦政府制订基础环境政策法规和环境标准并负责实施的环境管理体制。美国环境政策法要求，美国国家环境质量委员会CEQ和美国国家环境保护局EPA 是联邦政府设置的两个专门的环境保护机构，负责对全国的环境问题进行统一管理。CEQ的关键职能包含：为总统提供环境政策咨询，协调各行政部门相关环境方面的活动，和编制环境影响汇报书所应遵照的准则，制订实施
11、美国环境政策法的程序；EPA集中主管全国多种形式的环境污染防治工作，如：制订国家环境标来准，发放企业排污许可证，制订对内外环境保护政策，实施和实施联邦环境法。美国联邦环境法规除确立联邦环境保护机构的环境管理主导地位和优先权外，同时也认可联邦各部门兼有的环境保护管理职能，和各州和地方政府在实施环境法规和实现区域环境目标过程中的主要地位。另外，美国在环境管理体制方面还有两个突出特点：一是立法强调联邦环境保护部门在作出环境计划和决定时，“采取一个能够确保综合利用自然科学和社会科学和环境设计工艺的系统的多学科的方法”、“发展多种方法和程序，确保目前不符合要求的环境舒适的环境价值亦在决议制订时和经济和技
12、术问题一并得到合适的考虑”、“在制订和发展开发的计划中提倡和使用生态学情报”；（参见美国环境政策法第一篇第2节相关条款的要求。）二是将公共行政管理和公众参加有机结合，由清洁空气法等法规专设“公民诉讼”、“司法审查”等保障条款，以填补环境行政管理的不足，克服其可能的懈怠倾向，提升国家环境管理的效率。4再如在日本，中央关键环境保护机构即公害对策会议和环境厅分别依公害对策基础法、环境厅设置法设置。从中央到地方全部设有较完整的环境管理机构，它们相互制约、相互促进，既强调地方长官的环境保护责任，也注意和中央亲密配合，加上不停完善环境法制，十分重视环境科学研究，强化企业内部环境管理，还将环境保护、劳动保护
13、、防灾和环境保护产业等纳入一体化管理，目标明确，管理科学，体制理顺，使得日本的环境管理卓有成效，举世瞩目。中国环境管理即使亦强调“环境保护部门统一监督管理，各部门分工负责”，不过中国实施的并非国际上流行的“大环境的管理体制”，而是人为分割为环境保护、林业、国土、矿产、水利、海洋等很多产业部门和行政区划。这些部门和行政区分因为职责交叉、关系不顺，推行职责并非总能服从统一的环境管理目标，而是受制于局部利益，出现相互争权、管理脱节、相互推诿、执法不严等不正常现象，减弱和降低了环境执法效能。5对企业环境管理而言，伴随中国市场经济体制的建立和当代企业制度的推行，企业已成为自主经营的法人组织，不再隶属于某
14、上级主管部门，再沿袭“条条”、“块块”分割的环境管理模式，显然已不适应新体制的要求。上述问题的根源即在于：一是因为缺乏环境保护部门组织法律的保障，造成现行环境保护管理体制成了一个空架子，（环境保护部门）“统一监管”、“（行业）分工（地方）分级管理配合”的实效难以显现；二是包括经济发展的政策、方向、结构、布局、规模等重大原因对环境影响的综合论证即“综合决议”认识不够，甚至误认为综合决议仅仅是环境保护部门向相关部门渗透权力或对其它部门决议程序施加影响而已，6且运作机制上欠缺固定渠道和相关法律保障，结果“绝大部分的职能落实取决于领导人、相关部门责任人和经办人员的环境保护意识”、“环境和发展综合决议表
15、现出很强的人为性、主观性、跨越性，缺乏必须的稳定性”。（参见二十一世纪议程）2、管理手段和管理机制方面西方发达国家对企业的环境管理方法已从原来以行政直控手段为主导，逐步转向于重视经济手段的间接规范和建立企业的自我约束机制。以美国的20世纪90年代以来环境管理方法的变迁为例，引人注目标地方有：逐步降低环境行政管理责任，扩大环境管理对象（关键指企业）的环境责任，加强企业环境管理过程中风险评定（risk assessment）和成本效益分析（costbenefit analysis ）的利用，促进环境争端和诉讼中的企业法人责任意识；并经过环境立法改革推行多媒介环境管理措施，建立促进遵法者自愿遵法的激
16、励机制如立法蹉商（Regulatory Negotiation）（环境保护局和管理对象或其委托的律师就新法规确定的管理规则寻求协调蹉商，发明“坐下来处理问题”的机会。）、共同意识的创立（common Sense Initiative）（即由环境保护局、各州、非政府组织、工业界代表经过对话达成共识，寻求建立一个含有操作性而针对特殊工业的环境管理准则。）、自愿性环境协议、“四自”政策（美国EPA自1995年开始实施的一项政策，即要求企业自己检验、自己汇报、自己纠正、自己防范，强调企业的责任和公众有知悉的权利；若责任者自己申报的给从轻处理，对小企业的违法尽可能少用处罚措施而让其自我更正。）、环境遵法审计（依据美国不少州制订的审计特权法（Audit Privilege Laws）要求，企业自愿进行环境遵法审计的，其审计汇报能够作为司法案件中的尤其文件而使企业受到保护，即企业在自
