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1、县域内乡镇教育的重组对河北省F县学区建设的分析周生芳 袁桂林 农村义务教育与农村地区的人才培养与社会发展有着很大的关联度，所以受到中央和地方各级政府的重视，并成为基层政府的工作重点。本文从河北省县域学区建设切入，分析该省在“以县为主”教育管理体制下，以教育行政管理改革为手段，带动农村乡镇教育重组的有益尝试。 一、县域乡镇教育重组的缘由 1985年中共中央关于教育体制改革的决定颁布后，我国形成了县、乡、村三级办学，县、乡两级管理为主的农村义务教育办学和管理体制，简称“三级办学，两级管理”。乡镇政府内设乡镇教育管理委员会办公室，简称“乡教办”，专门管理乡镇教育事业，负责本乡镇校长和公办教师的聘任和
2、考核；校长以法人代表身份自主管理学校经费、代课教师和教学。2002年国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知下达后，农村义务教育开始实行“以县为主”管理，乡镇政府的办学和管理责任上移，仅按有关规定担负划拨新建、扩建校舍所必需的土地的职责，并不再设专门的教育管理机构，同时，乡(镇)有关教育工作由乡(镇)长直接负责，乡(镇)可在核定的行政编制内确定一至二名助理或干事协助乡(镇)长管理具体教育事务，并接受县级教育行政部门指导，教育教学业务管理由乡(镇)中心学校校长负责。 此后，在办学方面，财政性义务教育经费逐渐由各级政府按项目、分比例分担；在管理方面，大部分乡镇撤销了乡教办，建立了新的教育管理
3、部门，即“乡镇中心校”，专门负责教育教学管理工作，而校长和教师的聘任考核、学校公用经费管理则由上级政府委托县级政府负责。相应地，县级政府需要在两方面做出调整：第一，控制或降低县级政府管理成本。这是因为县人民政府及县教育局管理农村学校的职责不仅包括原乡镇政府的，还包括配套教育财政体制改革而新增的，政府职责的增加，必然导致政府管理成本的增加。第二，集中县级政府的教育管理权。这是乡教办撤销后，教育的财权、人事权，以及教育教学管理权，分别归县财政局、组织部和人事局，以及县教育局，教育的人、财、事权过于分散，有必要在县政府领导下，将教育事业相关管理权归口于县教育局。2003年起，河北省在支持部分县学区建
4、设的试验中，探索“以县为主”管理体制下县域内义务教育管理的有效模式。2006年，河北省教育厅在总结已有改革经验的基础上，加大了全省范围内学区建设的试点工作。本研究基于对河北省F县、W县和Y县学区改革的调研分析，但文中还涉及W县和Y县的部分数据。其中，F县2004年正式开始改革，至2009年6月，改革规划基本完成，改革效果已显现。而W县和Y县，由于改革开始较晚，学区建设面临可利用资源和经费不足的困难，部分改革规划尚未完成。因此，本研究对河北省县域内乡镇教育重组改革的分析主要F县的经验。 二、F县学区建设内容 F县的学区建设始于2004年，2009年，除县政府所在镇外，全县25个乡镇被划分为8个教
5、育学区、100个小学区，同时建成了学区管理机构(学区总校)，从而基本理顺了县及学区的教育管理机构与学校的关系。 1改建教育管理机构 第一，数量与性质。学区建设前，全县设有25个乡镇中心校、8个督导组，每个督导责任区包括23个乡镇，34万人口。学区建设将8个督导责任区划为教育学区，将原督导组均改建为独立事业单位，称学区总校，各负责管理一个教育学区，而乡镇中心校全部撤销。学区总校属于县教育局派出机构，办公经费独立，但大额支出需经教育局支付中心批准，其工作任务主要是上传下达，负责具体工作的执行。 第二，岗位与职权。学区总校设名总校长，1名主任，中学视导员、小学视导员、财务人员和后勤人员各设12名。另
6、外，每个教育学区划分若干小学区，小学区不设管理机构，由一个完全小学和其若干附属教学点构成，设学区长1名。总校长由县教育局考核与任命，占事业编制，而在级别上等同于教育局股长，全面负责学区总校和大学区的管理工作。学区长由小学校长兼任，县教育局直接任命，但接受总校长的领导、考核与监督。 第三，管理的项目。实行“以县为主”管理后，F县将县财政预算内教育经费、上级教育转移支付经费，以及按照生师比核定的教师编制，全部交予县教育局自主管理和使用，基本实现了人、财和事权的统一。改革前，乡镇中心校负责教育教学管理，改革后，学区总校承担乡镇中心校的管理任务。2007年开始实行“校财局管”后，F县学区初中的经费直接
7、到县教育局支付中心报账，小学的经费由学区总校代理报账。 2重组学校和学生 第一，学校的数量。2003年，除县教育局直管学校外，F县有33所乡镇初中，261所乡镇小学和村小，教学点基本没有。至2009年5月，县直属初中和小学数量不变，建成“学区初中”15所、“学区小学”76所，教学点183个，计划8月暑期再合并3所初中，这样就仅剩12所初中。因此，初中减少21所，小学减少185所。学校总量减少。 第二，学生的分布。学区建设将初中和部分小学建成寄宿制学校，原村小和教学点变为临近小学的附属教学点，4-6年级小学生合并到寄宿制小学，仅保留13年级学生。2003年到2007年，F县初中在校生数减少450
8、6人，小学增加37人。由于学校总量减少，初中和寄宿制小学在校生数量明显增加，而小学附属教学点的学生数量明显减少。 第三，学校内部管理。学区建设前，校长作为法人代表对学校全面负责，教学点由各点的主任自主管理。学区建设后，学校的教育教学以小学区为单位进行管理。学区长要制订小学区内的学校和教学点的课程表，每月至少一次到教学点巡回检查、听课，组织教师的教研和培训。每月末，学区长要将“教学工作检查月报表”上报学区总校接受检查评定。“校财局管”后，教学点的经费交由其所附属的小学负责管理。 三、成效与问题 河北省乡镇教育重组改革在促进义务教育均衡发展方面的成效是显著的，但也存在一些问题。 1改革成效 (1)
9、缩减管理人员有助于提高政府义务教育管理效率。税费改革前，全国普遍存在乡镇政府机构膨胀、人员编制构成复杂的问题，“乱进人、进乱人”现象比较严重。在乡镇中心校的管理人员，既有预算内行政编制、事业编制，也有预算外聘任人员、暂时借调人员。实际工作人员数量往往是政府预算内编制数的3倍。据F县教育局领导介绍，学区建设前，全县教育管理人员达到600多人。改革后的2009年5月，相应人员已减少了150人。此外，学区建设前教育管理部门的数量多、领导多，对乡镇学校的管理上难免职权交叉、职责不明。改革后，政府管理效率明显提高。 (2)整合教师资源能够解决由教师不足引发的问题。2000年后，随着F县小学学生数回落，新
10、教师引进速度开始减缓，教师老龄化问题凸显。在规模小的学校，按照生师比规定已很难配齐所有科目的专任教师。学区建设前，教师资源被分配到县直属学校、33所乡镇初中、261所小学，学区建设后，教师资源被分配到县直属学校、12所初中、76所小学，学校数少了，教师相对集中，这既有助于学校开齐所有科目的课程，又便于教师相互学习和借鉴，通过自身素质提升来改进教育教学质量。另外，根据学区建设规定，由小学区的区长负责制订课程表、安排教师在小学区内的学校和教学点流动教学，也在一定程度上保障了教师资源在小学区内的均衡配置。 2存在的问题 (1)教育管理责任逐级下沉。河南三县学区建设虽有助于提高政府教育管理效率，但由于
11、农村地区的交通设施还不充分，学区总校的办公经费和人员有限。因此，改革明显加重了学校的管理任务。县教育局通过对乡镇学校的重组，缩减了管理对象的数量，并建立了学区总校长和小学区区长的管理责任制度，都是加强政府管理能力的有效举措。但是，以考评方式在监督学区总校管理人员和学校校长履行管理责任，在预防他们卸责的同时，也为学区总校和学校的管理人员膨胀和其他方面问题的产生埋下了隐患。 (2)教学点消失和学生辍学。调研发现，改革后，小学教师要在学区长的安排下流动教学；小学区的学区长既要对其领导的小学负责，也要对众多的附属教学点学生意外伤亡等事故责任；学校公用经费总量的增加，则有赖于生均公用经费的增长和学校学生
12、数的增加。调研还发现，一些应该被保留的教学点，却被认为管理松散、教师教学质量不高，学生被迫辍学，而其中有部分或因年龄太小，或由于家庭不能承担其在寄宿制学校上学所需的国家补助以外所需的支出而选择了辍学。这是值得深思的问题。 四、启示与建议 1改革启示 (1)改革要提高政府权威并保障农村地区的稳定。乡镇教育重组是我国免除农业税、实行“以县为主”教育管理体制后推出的举措，也是减轻农民负担的最初动因。因此，本研究认为，提高政府权威、保障农村地区的稳定，应该是目前改革的核心任务，也应该成为判断农村义务教育管理体制改革成败的重要标准。F县的改革使学区内同等资历教师的福利待遇基本达到一致，改变了由于乡镇间差
13、距大导致的教师间福利待遇差距大的问题，提高了教师对工作的满意度，争取到了教师对改革的支持，实现了教育管理人员的精简，因而有利于缓解当前农村社会的主要矛盾。 (2)改革要根据实际情况分步骤推进。F县的乡镇教育重组改革已历经五年多的时间。改革对学区总校和寄宿制学校的建设，以及对乡镇中心校的撤并，都不是以“一刀切”的方式进行，而是在不同区域分步骤实施。一方面，在条件成熟的地区，通过改革探索经验；另一方面，通过争取上级转移支付，以及倡导县域内单位和个人的捐款，筹集改革资金。可以说，F县的改革并没有完整的改革方案，而是“摸着石头过河”。而且，县乡政府在上级部门的指导下，根据新任务不断调整乡镇教育的重组。
14、无论如何，改革发展了地方义务教育事业，符合当地教育发展的客观要求。因此，在经济欠发达地区，要分步骤地推进改革。 2改革建议 (1)确立县级政府的管理主体地位。深化改革的原则应该是“重两头，轻中间”，即加强中央政府对教育管理的领导，以及县级政府在教育管理中的主体地位，而减少中间各级政府在教育管理中的权力。这是因为我国地区间经济、人口和教育发展水平差异大，不可能存在适合所有县情的、外部设计的县域内教育管理模式，而县级政府对教育领域的新变化和新问题的把握更快、更直接、更有可能设计出符合当地教育发展状况的管理模式。因此，县级政府在义务教育管理中的主体地位应该肯定。中央政府要通过制订政策和法规等手段加强
15、领导，中间各级政府主要发挥政策的上传下达功能，而县级政府则要具有创新管理能力。 改革要将教育管理权集中于县教育局。在中央集权的过程中，“条条”的权力加强，“块块”的影响力相对较弱，县级政府的教育管理权被“条条”肢解，呈碎片化，则难以发挥整体功能。因此，将教育经费、人员和事权集中于县教育局，是教育管理改革顺利进行的前提条件。 建立县级政府创新管理的奖励制度。县级政府的财政收入有限，而上级政府往往以“责任状”、“一票否决”和“达标”为手段对县级政府执政绩效进行评估，这就使县级政府及其教育管理部门对上级政府的依赖性强，而自主性不足。如果中央政府设立专项经费对在管理模式创新方面做出突出贡献的县级政府发
16、放专项改革经费和奖励金，不但能使县级政府“主”得起来，也能使他们得到鼓励而不断发展教育事业。 (2)加强乡村组织的教育监管功能。加强县级政府的教育管理的主体地位，必须配套完善乡村组织结构的功能，尤其是乡镇政府对教育事业发展的监管功能。依靠农村社会力量加强教育管理已不大可能，依靠中央政府的政策法规加强农村地区的教育管理也鞭长莫及，唯一可选择的出路就是：以组织的结构分化为发展目标，健全县、乡、村组织结构，使乡村组织支持并监督县级政府的教育管理工作。 赋予乡村组织对教育管理主体的监督权力。本研究认为，改革的深化需要重点解决两个问题：即县级政府及其职能部门的膨胀和卸责；校长和教师的卸责。因此，改革需要建立县域内
